引言：

从当前国土空间规划体系改革的方向和存量低效用地更新的趋势来看，未来的城市更新将更加注重人的需求，更加注重保护生态环境、落实绿色发展理念，同时也将更加注重激发市场主体活力。在国土空间规划体系改革的背景下，如何构建以存量低效用地更新为核心的规划体系是目前亟待探讨的重要问题。

1存量低效用地的定义

从我国的城市建设用地管理历史来看，不同时期的城市用地规划均呈现出“新增为主、存量为辅”的特点，通过新增建设用地来满足城市发展对空间的需求，但随着城市化进程的加快，新增建设用地的不足已无法满足城市发展的需要。同时，随着城镇化水平的提高和土地资源稀缺性日益凸显，“人多地少”已经成为我国各大城市面临的共同问题。如何在有限的土地资源中实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展成为各大城市面临的共同挑战。

为了促进城市更新，2020年9月自然资源部发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出要用三年左右时间，通过开展存量建设用地再开发，盘活存量土地资源。2021年6月25日自然资源部发布《关于加强和改进设施农用地管理工作的通知》（自然资规〔2021〕1号）进一步明确了“三旧”改造工作中存量低效用地概念，提出“三旧”改造要以优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率为导向，坚持节约集约用地，通过土地综合整治、改善设施农业用地条件和增加城市公共服务功能等多种途径和方式盘活存量建设用地。

因此，存量低效用地是指存量建设用地中不符合国土空间规划要求、不符合产业发展方向、不符合节约集约用地要求的用地。其中不符合国土空间规划要求主要是指：（1）土地利用总体规划确定为工业、仓储等经营性用地性质但已纳入国有资产处置范围；（2）城乡规划确定为建设用地但已纳入政府储备。

2当前存量低效用地更新面临的挑战和困境

1.规划衔接不够，土地利用效率不高。城市发展历程中，不同时期的城市用地规划均是以现状为基础，其用地结构、开发强度等规划指标相对固定，而在当前国土空间规划体系下，存量用地的开发利用更加强调与其他相关规划的衔接，但在土地利用方面还缺乏统一的指标和规划指引。例如在旧城更新改造中，如何有效实现土地利用的优化，平衡公共利益与商业利益之间的冲突，也是当前面临的现实难题。

2.价值理念冲突，社会公众参与度低。当前城市更新工作主要以政府主导为主，单一主体的意愿在土地开发过程中难以得到充分体现。同时，城市更新还面临着如何与“三旧”改造有效衔接、如何合理平衡各方利益等一系列问题。

3.产权管理复杂，土地权利归属不清晰。由于城市用地类型多样、产权复杂等原因，导致土地权利主体和范围不清晰、权属界定难、利益关系难以平衡等问题。例如在旧城更新改造中，由于土地权利主体多元、利益诉求复杂等原因导致补偿标准难以确定。

4.规划管控缺位，市场运作动力不足。由于历史原因和制度缺陷，导致当前存量低效用地更新规划缺乏具体指引、市场主体参与度低、规划管控缺位等问题。在用地供应方面，由于市场主体参与动力不足、利益平衡机制缺失等原因导致存量低效用地更新实施效果不佳。

5.政策法规滞后，土地利用效率低。当前城市更新政策法规体系不健全、更新模式不成熟等问题依然突出。

2.1政府主导的更新模式

政府主导的更新模式是当前存量低效用地更新主要的模式，通过对存量土地进行再开发，提高土地利用效率，实现城市可持续发展。政府主导的更新模式在操作上较为简单，政府可以直接或委托相关部门通过行政命令的方式直接对存量低效用地进行改造，但这种模式在操作过程中也存在一些问题。

（1）难以充分体现市场主体的意愿。由于城市更新涉及规划、土地、建筑、公共服务设施等多个领域，在城市更新中政府可以通过直接发布计划公告或征求意见的方式邀请相关市场主体参与。但由于城市更新是一个复杂的过程，市场主体参与意愿不足、规划管理部门介入不充分等问题导致市场主体在参与城市更新过程中积极性不高，难以有效落实规划目标。

（2）政府对土地产权管理不够严格。由于存量低效用地开发涉及土地权属问题，政府在城市更新中难以彻底解决产权纠纷，这使得存量低效用地的开发利用受到一定的限制。同时，由于城市更新涉及的土地使用性质和类型多样，这也增加了土地管理的难度。

（3）市场主体参与意愿低。存量低效用地的改造与升级具有一定的专业性和技术性，而市场主体对相关政策法规并不了解，参与意愿较低。因此，在当前存量低效用地更新中，政府主导下的更新模式并不能很好地解决市场主体参与意愿低的问题。

2.2市场运作的更新模式

根据对目前存量低效用地更新模式的总结，市场运作的更新模式主要包括“政府主导+市场运作”和“政府主导+混合开发”两种模式。其中，“政府主导+市场运作”模式主要由政府直接负责存量低效用地的更新规划、政策制定、项目监管等工作，并通过出让土地使用权获取收益；而“政府主导+混合开发”模式主要是指政府与市场主体合作共同参与存量低效用地更新工作。在存量低效用地更新实践中，两种模式的运用均存在一定的局限：首先，市场运作的更新模式不能完全满足当前土地资源稀缺条件下对土地价值的追求，其次，混合开发模式下市场主体在开发过程中也存在一定风险，需要政府、企业、金融机构等多方参与。

2.3混合开发模式

混合开发模式是指将城市更新与存量低效用地更新相结合，通过空间的混合利用，实现城市发展空间结构与功能的优化调整。在存量低效用地更新过程中，将历史文化建筑、工业厂房等空间要素进行更新改造，引入新的产业形态和功能，实现城市空间结构、功能结构以及产业结构的优化调整。同时，针对历史文化建筑、工业厂房等空间要素的改造，能够更好地发挥其社会文化价值和经济效益。

混合开发模式具有以下几个特点：（1）土地性质混合。通过对不同类型地块进行功能、规划及用途管制，实现了土地利用方式和城市功能结构的优化调整；（2）权属混合。在更新改造过程中，将产权人（多为单位或个人）作为市场主体进行合作，通过政府与市场共同主导的方式推进土地开发；（3）规划混合。在更新改造过程中，通过对不同功能、类型地块进行空间混合利用，实现了城市空间结构和功能结构的优化调整；四是建设方式混合。在更新改造过程中，将土地开发利用与基础设施、公共服务设施等进行有机结合，实现城市空间结构和功能的优化调整。

3存量低效用地更新的路径研究

存量低效用地的更新是一个复杂的过程，涉及到多个利益主体的博弈，需要政府、企业和居民等多方利益主体共同参与、协调和推动。存量低效用地更新首先需要在编制国土空间规划时对其进行统筹安排，以实现“多规合一”；其次，存量低效用地更新还应考虑生态保护、历史文化传承、产业转型升级等多重因素，以实现“留白增绿”；最后，存量低效用地更新还需考虑多方主体的利益诉求，以实现“多方共赢”。

存量低效用地更新需要从总体层面进行统筹规划，包括制定更新目标与计划、划定更新区域、确定更新范围和分区分类进行更新。从技术层面看，需要建立一套存量低效用地更新的技术标准体系和规划方法体系，形成以“多规合一”为原则的规划编制技术指引；从管理层面看，需要建立一套存量低效用地更新的政策支持体系和实施机制，完善土地管理制度。因此，在国土空间规划背景下，存量低效用地的更新路径应坚持以“多规合一”为原则、以“留白增绿”为导向、以“分区分类”为抓手、以“多方共赢”为目标的原则，形成一套包含技术指引、政策支持与实施机制的存量低效用地更新路径。

3.1以“多规合一”为原则，制定更新目标与计划

在编制国土空间规划时，应对存量低效用地进行统筹安排，在明确城市总体目标和基本定位的基础上，科学合理地确定更新的目标和计划，以保证存量低效用地的顺利实施。一方面，根据国家有关规定，城市总体目标应包括生态文明建设、经济建设、文化建设、社会建设等内容，而存量低效用地的更新也应包含生态保护、历史文化传承和产业转型升级等多方面的内容。因此，在编制国土空间规划时应统筹考虑存量低效用地的更新需求，并根据实际情况进行修改。另一方面，在制定更新目标时要充分考虑城市总体发展目标和基本定位。在城市总体发展目标方面，应充分体现新时代“人民对美好生活的向往”这一核心思想，以满足人民对美好生活的向往为出发点和落脚点。在基本定位方面，存量低效用地更新应结合城市总体发展目标、城市特色定位等因素确定存量低效用地的更新目标。

在确定更新目标后应制定相应的计划，包括：①针对不同类型存量低效用地制定相应的更新计划；②根据存量低效用地更新计划的内容制定相应的政策措施；③根据不同类型存量低效用地的改造模式制定相应的改造方案。例如，对于历史文化街区、工业遗产保护等类型的存量低效用地，可采取“政府引导、市场运作”的方式进行改造；对于公园绿地等城市生态用地类型的存量低效用地，可采取“政府主导、企业参与”的方式进行改造；对于产业转型升级类存量低效用地，可采取“政府引导行改造。

3.2以“留白增绿”为导向，划定更新区域

国土空间规划是在生态红线和永久基本农田的基础上，统筹生态、农业和城市发展，划定生产、生活、生态空间，明确各类土地的用途管制分区，体现“多规合一”的要求。在此基础上，考虑生态保护、历史文化传承、产业转型升级等多重因素，划定更新区域。

（1）严格划定生态保护红线范围。明确生态保护红线的面积及空间布局，在保护重要生态功能和环境的基础上，合理确定生态保护红线范围。

（2）优先划定永久基本农田保护范围。在保证耕地数量不减少、质量不降低的前提下，优先划定永久基本农田保护范围。

（3）明确土地利用类型。对现状工业用地中属于低效产业用地和低效住宅用地的地块，结合“三旧”改造政策进行全面改造，在符合土地利用总体规划和城市总体规划的前提下，以保留或置换的方式在原有工业用地上建设新型产业、创意办公等新型产业项目。

3.3以“分区分类”为抓手，确定更新范围

“多规合一”的技术指引规定了存量低效用地的更新范围，即确定哪些土地应当纳入更新范围。在更新范围的确定上，应根据存量低效用地的具体类型来进行。对工业用地而言，主要可分为两类：

（1）以产业功能为主，且具有独立地块和独立权属的工业用地。

（2）以居住功能为主，但独立地块和权属均在本地块内的工业用地。

3.4以“多方共赢”为目标，实现多方共赢

存量低效用地更新涉及多方利益主体，主要包括政府、企业和居民。其中，政府作为存量低效用地更新的重要推动力量，是存量低效用地更新的主要参与者。企业是存量低效用地更新的直接受益者，也是最大的利益主体。在实际操作中，由于不同主体对土地增值收益分配机制不同，造成了政府与企业之间、企业与企业之间存在明显的利益冲突，最终导致“一地多卖”、“一地多用”等问题。因此，要想实现“多方共赢”目标，必须以“多赢”为导向，一方面通过完善相关政策、建立健全产权登记制度和完善土地增值收益分配机制等手段规范存量低效用地更新过程中政府与企业之间的利益关系；另一方面要通过完善相关政策和完善土地增值收益分配机制等手段规范存量低效用地更新过程中居民与企业之间的利益关系。

3.5完善土地管理制度

通过制定存量低效用地更新规划，将“多规合一”、“留白增绿”等理念融入到土地管理制度中，完善土地管理制度，为存量低效用地的更新提供强有力的政策保障。

（1）建立以“多规合一”为原则的规划编制技术指引。结合国土空间规划编制技术要求，将存量低效用地更新的规划编制技术指引与国土空间规划的空间管控、用途管制、生态保护等要求相衔接，并纳入国土空间规划体系，实现“多规合一”。

（2）制定一套基于国土空间规划的存量低效用地更新的政策支持体系和实施机制。在更新目标设定、更新范围划定、更新计划制定、更新单元划定、更新方案编制、实施方案编制等方面明确相关政策支持措施，以推动存量低效用地的更新。

（3）完善土地管理制度，实现土地资源供给与土地需求的动态匹配。制定存量低效用地的出让制度和管理措施，提高存量低效用地供应效率。

4结语

在未来国土空间规划体系改革过程中，如何进一步明确存量低效用地更新的编制方法和实施路径，建立一套适应新形势下国土空间规划体系改革要求的城市更新规划技术体系，为存量低效用地更新工作提供更有针对性和可操作性的实施路径，是未来研究的重要方向。

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