引言：

在国土空间规划体系逐步成型的背景下，城市更新的思路已然进入一种新的探索模式，逐步超越传统单一的物质扩展与功能提升，走向更深层次的价值导向和空间复合。其背后不仅是土地资源紧缺、经济结构转型的压力，更是对生态环境承载力的审慎考量，力图在发展中谋求协调与可持续。于是，规划者们试图打破既有模式，重新审视“城市肌理”与“空间能级”的关系，使城市更新的过程不仅成为功能性的再造，更成为文化与历史的承续之举。

1城市更新规划存在的问题

城市更新规划作为推进城市转型发展的重要途径，在深圳等城市的实践中取得了显著成效。但由于缺乏顶层设计与实施落地的标准规范，导致更新目标不明确、行动计划难落地、项目实施效率低等问题，亟需在国土空间规划体系下探索解决。

1.1更新目标不明确

城市更新规划与国土空间规划的主要区别在于，前者是针对不同类型的土地利用和城市空间进行布局和调整，而后者则是通过对土地进行再开发，实现存量土地的盘活和城市更新的转型发展。国土空间规划体系下，城市更新规划将作为重要组成部分纳入到国土空间规划中。但由于更新项目的经济利益诉求不一致，导致不同更新项目在目标定位、行动计划和实施路径上存在较大差异，从而导致更新目标不明确。以深圳市为例，目前已发布的更新指引中未对不同类型城市更新项目在经济指标上作出明确规定。同时，由于缺乏对更新单元内不同类型用地性质的统一界定标准和指引，导致同一类型用地在不同地区的价值目标、改造标准和实施路径等方面存在较大差异。

1.2行动计划难落地

城市更新是城市高质量发展的重要途径，是一项长期性、系统性工作，需要逐步建立长效机制。但是由于缺乏统一的规划指引和实施评估标准，各地区城市更新行动计划难以得到有效实施。例如，深圳在2020年完成了全市所有城中村综合整治工作，但仍有约30%的城中村尚未完成综合整治；广州2020年共实施了200个城市更新项目，其中涉及城中村的项目仅为57个，仅占总计划数的30%。根据国家及地方关于城市更新工作的政策规定，城市更新行动计划是对城市更新工作进行系统性部署和统筹协调的重要手段，而缺乏实施评估标准和信息共享机制则会导致计划难以落地。

1.3项目实施效率低

一方面，由于缺乏整体的统筹和规划，导致在项目实施过程中各部门无法对项目进行有效衔接，导致部分项目难以达到预期的实施效果，甚至可能出现“拆了旧厂房建新厂”的情况。另一方面，由于缺乏对原农村集体建设用地的统一管理，导致原农村集体经济组织对土地权益和补偿分配缺乏有效话语权，集体利益与个人利益难以平衡。如深圳部分城中村更新项目实施周期长达8~10年，导致出现了大量已完成改造的城中村“二次开发”项目空置、闲置甚至废弃，不利于土地资源的有效利用。

同时，由于缺乏统一的规划审批平台和实施监管机制，导致城市更新项目审批手续繁杂、流程冗长。如深圳“工改工”项目需要经过立项、用地规划许可、施工许可四个阶段进行审批，导致审批周期长达5~6年。

2以公共利益为核心的政策导向

城市更新是政府主导下的利益再分配过程，涉及利益主体复杂多样，涉及公共利益与私人利益的平衡，具有较强的公共性。为保障公共利益，在更新规划编制过程中，需要以政府主导下的多方协商、民主决策为手段，以全社会共同参与为原则，以政府与市场主体合作共赢为目标。从国内外城市更新实践来看，以公共利益为核心的城市更新政策主要包括三个方面：一是明确更新范围内的公共利益属性；二是完善公共设施配套建设和用地指标保障；三是合理确定改造模式和补偿方式。在目标导向上，不同地区对公共利益的判断不尽相同。如北京、上海等地更倾向于实现产业升级与功能完善、城市环境改善以及居民生活质量提高等方面的目标；广州更侧重于实现空间资源优化配置、促进土地节约集约利用、提高城市运行效率、增强城市综合承载力等目标。

2.1公共利益属性的判断

在城市更新中，公共利益的判断是保障城市更新活动顺利开展的前提。公共利益主要包括两个方面：

（1）对公共资源的占用。由于城市更新范围内通常存在大量的基础设施和公共服务设施，其占用会对城市整体发展和居民生活产生重要影响，因此需要对其进行科学、合理的补偿和处置。

（2）对公共利益的保护。在城市更新过程中，可能涉及到对历史文化资源的保护和利用，例如历史建筑、文物古迹等的保护、修复及活化利用。

目前，我国对于公共利益属性判断主要以政府和专家为主，缺乏相应的法规及标准规范体系支撑。国外对公共利益属性的判断则较为全面，除考虑与项目开发相关的公共设施配套、交通配套、绿化配套等之外，还包括了其他相关公众利益，如环境保护、文化传承等。如日本城市更新过程中，政府与专家团队会充分考虑文化保护和产业发展等方面因素。

2.2公共设施配套建设和用地指标保障

城市更新作为城市建设的重要组成部分，涉及市政、交通、公共服务设施等诸多方面，需要进行整体统筹。因此，需要明确公共设施配套建设要求，并提出用地指标保障措施。在更新规划编制过程中，要注重公共设施的配套建设，应根据不同更新片区的实际需求，在符合城市规划的前提下，重点保障民生类、社会事业类、产业发展类等公共设施配套。同时，要注重公共服务设施用地指标保障措施，如：加大公共设施用地供给力度；研究制定更新项目的配套公共服务设施标准；明确更新项目的用地保障措施；明确土地供应方式等。在操作层面上，可通过明确各部门职责分工、简化审批流程、创新审批模式、优化审批机制等方式加强公共设施配套建设和用地指标保障。在此基础上，需要明确各部门工作职责、责任分工和工作机制，以保障公共服务设施配套建设和用地指标保障能够顺利实施。

2.3改造模式和补偿方式的确定

改造模式的确定是城市更新规划的核心内容之一。以公共利益为核心的城市更新，需要通过合理的改造模式和补偿方式，平衡政府、市场主体、社会公众之间的利益关系。

目前，我国城市更新主要以协议出让为主，但协议出让存在补偿标准不合理、社会风险大等问题，严重影响了市场参与积极性。广州提出了“三个100%”，即100%政府主导、100%村民同意、100%有意向业主同意。深圳在“城中村”改造方面探索出“合作改造”和“自主改造”两种模式，前者由政府主导，市场主体参与改造；后者由政府引导，市场主体主导。

在补偿方式上，不同地区有不同的政策要求。如上海强调以货币补偿为主，不允许直接拆除重建；广州要求政府对公共利益范围内的合法房屋产权人按照市场评估价进行补偿；深圳则通过完善集体建设用地流转等制度设计来平衡各方利益。

3以法定规划为依据的更新内容

从国内部分城市的实践经验来看，城市更新项目普遍是在政府的主导下开展的，在项目前期需要政府和相关部门牵头对项目进行研究和评估，然后再根据评估结果制定城市更新方案并提交市政府审批。具体而言，城市更新涉及土地出让、房屋征收、补偿安置等工作，涉及政府与市场主体之间的利益关系，是一个复杂的系统工程，必须依靠法定规划和制度保障来确定城市更新项目的内容与规模。

从国内外实践经验来看，法定规划是城市更新的核心依据和重要基础。深圳《关于加强和改进城市规划建设管理工作的若干措施》提出“强化城市更新规划引领”。深圳城市更新总体规划将“一核九星、双网融合、多点支撑”作为更新目标，“一核”即核心城区，重点对现有核心城区进行提升与改造；“九星”即九个街道办（镇）所属区域；“多点支撑”即在核心城区范围外设置若干个节点，作为实施城市更新行动的空间载体。此外，深圳还编制了《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》《深圳市拆除重建类城市更新单元规划编制导则》等专项政策文件，明确了政府、企业和公众在土地整备利益统筹项目中的权利义务关系。

浙江温州的城市更新工作坚持法定规划先行、技术标准保障的思路。温州编制了《温州市城市更新专项规划（2014-2020）》，以法定规划为依据明确了三类城市更新项目类型及实施时序，并配套编制了《温州市城市更新专项规划技术规定》《温州市城市更新项目土地整备利益统筹实施细则（试行）》等规范性文件。温州制定了《温州市城市更新专项规划编制导则》《温州市旧村庄改造专项规划编制技术规定》等技术标准和导则，作为全市法定规划体系下的专项规划编制依据。同时，温州还探索了“两级审查”“两级审批”的工作模式，在市一级由自然资源和规划局对项目进行审查并出具意见；在县（市、区）一级则由当地政府组织国土空间规划委员会对项目进行审查并出具意见。

总体而言，当前我国各地的城市更新工作普遍由政府主导进行，但在实际操作过程中面临着如何界定政府和市场、如何平衡利益和实施进度等诸多难题。为此，各地普遍采用了以政府为主导、以市场为主体的混合模式。北京、上海等地通过深化“多规合一”改革，在制定法定规划的同时统筹安排土地收储、产业转型升级、空间改造和配套建设等内容；重庆通过深化“多规合一”改革，在制定法定规划的同时编制了更新专项规划；广州、深圳等地通过深化“多规合一”改革，在制定法定规划的同时编制了城市更新专项规划。需要注意的是，地方政府在制定法定规划时应根据自身实际情况适当突破法定规划对城市更新项目的约束，明确哪些项目属于城市更新项目、哪些不属于。在此基础上，地方政府应结合本地实际情况建立一套以公共利益为核心的政策导向机制，制定更加细化的技术标准与实施细则。此外，为了推进更新工作实施落地，地方政府应结合本地区实际情况进一步健全土地整备利益统筹机制、多元主体参与机制、资金平衡机制、风险评估机制等。

4以技术创新为抓手的公众参与

在城市更新规划中，为避免“大拆大建”的拆迁重建，降低公共利益受损风险，政府需要借助市场机制和政策工具引导社会资本参与更新。但是，由于城市更新项目具有投资大、周期长、收益低等特点，多数社会资本处于观望态度，导致城市更新项目难以有效落实。在这种情况下，需要充分发挥市场力量的作用，通过建立长效机制吸引更多的社会资本参与城市更新。此外，通过技术创新有效引导公众参与城市更新，也是提高项目实施效率的重要途径。技术创新能够为公众提供更好的参与路径和方式。在城市更新规划编制过程中，需要结合最新的技术手段与工具对规划编制内容进行修订完善，使公众能够更好地理解更新项目的内涵与目标。

4.1规划编制技术创新

在更新项目的选址中，应充分考虑城市交通、公共服务设施等要素，实现由“产业升级”向“环境品质提升”的转变；在更新项目的设计中，应充分考虑不同群体的需求，满足不同群体对居住环境、交通便捷等方面的要求；在更新项目的实施路径中，应充分考虑公共空间和配套设施等要素，提高城市公共服务水平。此外，还可以通过信息化手段增强规划编制过程中的公众参与度。例如，可以采用智能技术对更新项目进行方案比选；通过智能化管理系统提高公众参与城市更新项目的效率。

4.2公众参与模式创新

城市更新涉及的利益相关者较多，而不同主体对城市更新的目标、范围、内容等认知存在差异，导致不同主体之间的冲突不可避免。在城市更新中，需要引入公众参与机制，为不同主体提供充分交流的平台和机会。公众参与主要包括以下三种模式：一是规划协商模式，即在更新单元范围内，由规划编制人员与各利益相关方进行充分沟通协商，形成更新方案；二是公众投票模式，即在更新单元范围内由利益相关方进行投票表决，确定更新方案；三是专家咨询模式，即邀请具有丰富经验的专家进行城市更新规划的技术论证。以上三种模式都有助于提高公众对城市更新项目的认同度和支持度，从而促进城市更新项目的实施。

5结语

综上所述，在国土空间规划体系下，城市更新的顶层设计与实施落地缺乏统一的标准规范，需要通过建立以公共利益为核心的政策导向，细化法定规划编制内容，注重技术创新和公众参与等方式，构建城市更新的标准体系和规划体系。在实践过程中，要坚持以人为本、科学规划、尊重规律、因地制宜的原则，切实做到“尊重历史、传承文脉”“注重生态、改善民生”“立足现状、系统谋划”“问题导向、重点突破”。

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