人口问题就是发展问题。随着中国特色社会主义市场经济的有序发展，我国的社会经济结构与发展格局也出现了巨大的改变，体现出了许多与市场发展需求相适应的特点，其中，尤其是城市二元化人口结构越来越多地呈现一体化的特点。同时，伴随着国内基层治理制度的变革，尤其是户籍制度的改革，减少了人口流动的制度性壁垒，让人口迁徙成为一种常态，加剧了中国流动人口的增长。目前，中国已成为人口流动性最大和流动人口最多的国家。人口流动带来的一系列社会问题已成为影响我国当前乃至未来可持续发展的关键问题，成为影响我国国民经济和社会发展的关键要素。通过实践发现，提高流动人口社会融入水平，最基础的切入点在于社区，帮助流动人口更好地融入流入地社区，除了政府制定相关政策和法律保障流动人口的各项基本权利外，社会协同力量也以从资金资源、心理疏导等方面解决流动人口生活困境的角度出发，减轻其生活负担，提高流动人口的组织化程度，增强其归属感，从而促进流动人口社会融合水平的提升，摆脱原子化程度高、人群不稳定的缺陷。本文以S省Y市E社区为例，探讨这一路径的可行性。

一、问题的提出

二十届三中全会上通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中开篇就强调了进一步全面深化改革是坚持以人民为中心、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民的必然要求，尤其聚焦提高人民生活品质方面，增强基本公共服务的均衡性和可及性^[1]。流动人口的治理作为我国长期以来社会发展的重要群体之一，是健全社会注意民主法治、实现社会公平正义的重要落脚点。而十九届四中全会中指出“社会治理是国家治理的重要方面”、“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法制保障、科技支撑的社会治理体系”，^[2]其中，构建新的社会协同治理模式，核心落脚点在于发掘、培育和巩固社会力量，建立健全社会协同治理机制，并将逐步实现这一机制的制度化，此举有助于更多发挥社会的治理主体作用。

改革开放后，尤其是进入中国特色社会主义新时代以后，随着我国现代化、工业化的发展水平不断提高，城市化的发展进程逐步加快，人口的大规模、高频率流动成为当前我国经济社会发展的重要特征。与之相伴随而来的就是对于流动人口的关注，比如人口流入地政府对于流动人口的管理和服务问题、人口流出地政府对人口流失的防治和人才的引入等。

2021年5月发布的第七次全国人口普查结果显示，我国人户分离人口为49276万人。其中，市辖区内人户分离人口为11694万人，流动人口为37582万人。与2010年相比，人户分离人口增长88.52%，市辖区内人户分离人口增长192.66%，流动人口增长69.73%。就社会发展环境来说，我国经济社会持续发展的现状和前景，为人口的迁移流动创造了积极的社会条件，让人口流动的动态趋势更加凸显，流动人口规模进一步扩大。^[3]就流动人口的迁移动机分析，他们的迁移逻辑已经发生了变化，摆脱了曾经大部分人基于“绝对生存理性选择”而外出，转向“相对寻求更大空间的理性选择”，为了在更多的行业和领域能拥有更大的发展空间、更多的发展机会和更多的选择余地，从而追求更高水平的生活环境和条件。作为流动人口，同样积极争取自身的经济、社会、政治权益，也更希望提高自身的“参与感”，拥有自己对城市管理的“话语权”，这一权利最基础的体现就在于对社区公共事务的参与。因此，提高流动人口的社会融合水平，既满足维持社会稳定的需求，也符合这一群体自身对流入地公共事务的关心以及其政治意识的体现。

二、“村改居”社区流动人口社区融合的问题分析

对于流动人口的定义，魏津生、张庆五、万川、吴瑞君等学者从户籍、流入地、流出地、流动就业等多种角度分别进行了论述，^[4]各地通过文件条例也对流动人口作出了明确划定，综合起来并结合研究内容，本文所讨论的流动人口主要是指离开常住户口所在地进入村改居社区居住的人员，且其工作大多不稳定、需要经常性地跨区流动。而“村改居”社区主要位于城乡结合部，经济发展水平落后，人口流动大，既有失地农民自身适应新生活方式的矛盾，又面临与其他流动人口的纠纷问题，更加剧了其融入社区的难度。

（一）宏观层面存在的问题

1.政府管理多、社会协同少

目前流动人口管理依然以政府为主，而社会组织、企业组织、社会公众、社区组织等公共部门和系统缺乏调动，流动人口自组织的水平和作用也十分有限。同时，流动人口自组织的社会培育机制建设不全，导致了流动人口参与社会治理的意愿较低、能力不强、渠道较窄等诸多问题。尽管近年来出现了诸如“流动人口教育与行动研究中心”、“外来人口协会”、“新市民亲情理事会”等由多部门合作、吸引流动人口主动参加的基层自治组织，对促进流动人口与流入地的社会融合起到了明显的积极作用，但总体而言，这一作用时效不长、可持续性也非常欠缺，且流动人口的实际参与度很小，协同治理的效能也不明显。

2.社区协商少

社区作为当前我国的一种特殊民众的基层生活场域，既是党和政府的政策、方针、管理办法等正式制度的执行主体，也是风俗习惯、社会资本、道德水平、文化传统等非正式制度的培育环境，两种制度的交织与转换，共同构成了流动人口与城市居民共同生活的空间，也是流动人口获得家的感受、重构心灵归宿的重要依托。^[5]但由于“村改居”社区基层民主协商的认识、资源、平台、渠道等建设情况较差，使得城市流动人口在参与社区公共事务的真实过程中出现了参与动力不足、协商过程不完善、治理成效不明显的情况。尤其在如何适当发挥社区党组织的领导作用，整合社区居委会和各类基层服务中心的力量，尊重和培育流动人口对流入地社区发展决策的知情权、参与权、监督权，构建流动人口参与社区治理的民主协商制度化渠道等方面都缺乏行之有效的方案。

3.市场化、法治化、制度化手段少

习总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时指出：“要加强人口服务管理，要多运用市场化、法治化手段，促进人口有序流动”。^[6]虽然当前的人口流动规模推动了劳动力这一生产要素和资源的优化配置，促进了流入地和流出地的资源流动，但整体来说，公平合理、竞争有序的综合型劳动力市场还未建立起来，劳动力使用依然存在偏好本地居民的倾向。

在新中国建立初期，流动人口的管理体制仍然是在计划经济体制下建立和发展起来的，其遗留的诸多制度藩篱严重妨碍了流动人口正常行使公民权利。两类手段的缺乏导致流动人口管理混乱无序，其正常公民权利都无法得到保障，造成流动人口融入社区更加艰难的局面。此外，制度创新才是提高“村改居”社区流动人口社区融合的关键。现有的流动人口融入社区多是依靠流动人口自身的主动靠拢或本地居民的主动吸纳，表现为个体行为，具有较强的不确定性和不稳定性，社区乃至社会都没有为这一融合过程制定双向的制度，即使出现过对于流动人口的创新性治理尝试也没有提炼为规范化、制度化的综合方案。

（二）微观层面存在的问题

1.收入水平和职业层次导致经济融合度低

“自营工作是落脚正式的起点，现在也成了全球的常态”^[7]，桑德斯的这一表述正说明了经济生活是社区融合的起点，因此，经济融合在流动人口的社区融合中至关重要。而“村改居”社区的流动人口存在个人收入水平较低、工作稳定性差、职业声望较低、社会保障不足等诸多问题，其工作多以“瓦片经济”、“圈地经济”、“路边经济”及“废品经济”等非正规经济为主。

2.社区参与度低

流动人口对社区参与的态度及其行为的积极主动性反映出其融入社区的程度。社区参与是指居住在该社区的居民参加本社区的各项公共活动和事务。根据笔者的调研结果，可以得知流动人口主动参与的社区活动主要围绕与自身利益有关和义务性的活动，尤其是四点半课堂、职业培训等，也有少数流动人口会参与治安巡逻、防疫宣传等工作，但大多数人公共意识比较淡薄，政治活动、社区社会事务等活动的参与率就相对低许多。

3.社区情感淡漠

社区情感是指居民对社区产生的认同感和归属感，既包括对地域的情感，也包括对社区人群的情感。经过调研发现，大多数流动人口仅对社区有一定的认同感，但归属感较弱，而流动人口相互之间相处的较为融洽，但相较而言与本地人的相处则隔阂稍多。

三、案例分析：S省Y市E社区“温暖留守童心”项目

S省Y市E社区“温暖留守童心”项目就是针对“村改居”社区流动人口群体开展的一项流动儿童社区托管的项目，这一项目的实施关键就在于将社会组织、辖区单位、志愿者、流动儿童的家长等多个社会主体纳入其中，既提高了对社区流动人口的服务水平和效果，又提升了社区流动人口的组织化程度，增强了社区流动人口的归属感和认同感，促进这一群体的社区融合。

（一）案例背景

E社区地处Y市城乡结合部，于2002年7月成立社区党支部，占地面积约2.5平方公里，社区党群服务中心办公区域面积407平方米，拥有小型活动室和图书室各一间。辖区有9个居民网格，共有居民4772户，14456人。其中常住家庭2073户，常住人口6646人，流动家庭2699户，流动人口7810人，流动人口占所有居民的56.5%。辖区有幼儿园及中小学6所，其中未成年人4978人，流动儿童578人，占未成年人总数的11.6%。由于农村劳动力向城市大规模迁移，导致E社区辖区内流动儿童人数还在日益增加。而辖区内流动儿童家庭状况大都比较贫困，居住环境差，父母学历较低，难以为孩子提供良好的家庭教育硬件设施和精神关怀，个别流动儿童甚至没有一套书桌椅，更不用说参加在城市随处可见的兴趣班、补习班。这类群体虽然身居城市，但始终处于城市边缘，在城市其他家庭状态稳定的儿童的包围下时常觉得被歧视、被孤立，长期处于压抑的心理亚健康状态，许多流动儿童都存在自卑心理重、自我封闭意识强、抗拒与他人正常交往等心理和行为。鉴于此，E社区开展“温暖留守童心”公益项目，积极链接各类社会资源，为解决辖区流动儿童课后无人看管、学习资源不足、心理缺乏关怀等问题探索出一条可行道路。

此外，E社区流动儿童问题由来已久，Y市双福社工服务中心早在2016年就承接了由S省福彩公益金和壹基金发布的支持社会组织发展项目，并在E社区实施了“牵手计划”、成立“壹乐园”儿童服务站，以专业的社工方法关爱社区流动儿童，通过为流动儿童提供情感疏导、开展亲子活动、暑期夏令营等多项专业化、全方位、多元化服务，为流动儿童增能，使其获得自我价值感，为家庭和社区带来正向影响。

（二）多元主体的社会协同

1.社区居委会

E社区居委会充分发挥自身的引导作用并挖掘社区资源，主动链接社工机构、基金会、辖区单位、志愿者以及有需求的流动人口群体，将服务需求与服务意愿对接，组织协调项目的运行，理顺社会主体服务流动人口群体的渠道。

2.社会组织：社工机构与公益基金会

双福社工服务中心为一家完全公益性组织，不需要社区提供任何资金支持，只需要社区提供活动场地并配合参与和协调工作。其中心社工多为Y学院社工专业毕业生，具备专业社工技能和较强的公益理念。SF社工服务中心链接到壹基金“壹乐园”公益计划下辖子项目“壹乐园-儿童服务站”，该项目以儿童保护和发展为核心，通过支持在城乡结合社区建立安全友好的儿童活动空间，为城乡流动儿童提供参与式课外游戏活动、安全卫生教育和社会心理支持等服务，缓解留守流动儿童因监护人照顾不周引起的安全意外多发、因陪伴缺失引起的心理问题突出及因教育环境落后引起的认知发展滞后等问题，搭建社区儿童服务平台，保障儿童基本权利，助力儿童身心全面发展。

3.辖区单位

区团委、关心下一代工作委员会抛开行政职能，以社会主体形式加入项目，主动提供图书、书法器材等资源。某大型超市和两个旅游景点则为项目的积分兑换提供了兑换物资，保障项目的持续运转。

4.志愿者

社区以社区党员为圆心搜索到其他党组织关系在社区、有意愿和时间成为本项目志愿者的党员5名，和按照《关于做好机关企事业单位党组织和在职党员干部“双考双评双报到”工作的实施方案》由Y市第二十三小学及Y市第六中学下沉社区的在职党员教师5名，组成老师志愿者团队，负责教学和心理疏导工作。

5.流动人口

项目还吸引有服务需求的流动儿童的家长加入项目，并为此成立家长服务团队，负责接送独自上下学的学生、打扫活动场地和积分管理。

（三）项目成效

E社区将基金会、双福社工、超市、区团委、关心下一代工作委员会、文物管理所、镇北台景区、红石峡景区等8个辖区单位和商家吸纳进“温暖留守童心”项目，发挥社会多主体在社区治理中的合力，基金会提供资金和儿童工作经验，SF社工提供专业社工服务，社区提供场地资源、组织力和心理咨询服务，区团委、关工委提供图书、书法器材，辖区商家及文物管理所提供积分兑换物资。这一做法弥补了过去社区公共服务项目只有社区一家之力、项目缺乏有效性和持续性的缺陷，以种类丰富且针对性强的资源提供保证了资源的精准提供，避免了资源浪费，使社会协同充分落地，提高了各主体参与社区治理的积极性。

同时，作为流动人口占绝对多数的社区，E社区居民的原子化程度多年来始终居高不下。这源于流动人口大多收入不高或者从事工时较长的工作，没有时间和精力参与社区社会组织、关心社区公共事务。自“温暖留守童心项目”实施后，社区以为流动儿童联系课后辅导老师为契机，成立了学生、家长2支流动人口自我服务团队，在社区居委会和专业社工的引导下使这2支流动人口自我服务团队逐渐实现自我运转、自我服务，社区社会组织即上述2支流动人口自我服务团队既充当服务消费者，也能扮演服务安排者和服务生产者角色。不论是流动儿童还是流动家长，更多的流动人口开始加入社区志愿服务，提高了对社区公共生活的关心，组织化程度提升，社区融合程度显著提高^[8]。

四、结语

确立在社会广泛参与基础上和地方制度和法治保障下的流动人口社区融合的社会协同治理模式，对于社会治理体系和治理能力建设至关重要。社会协同治理模式，就是在社会治理体系依然围绕政府为中心展开实施和行为、基于政府掌握主要治理资源和能力而社会和社区资源发育水平不足的现实情形下，出于提高治理效能的需要，政府作为社会治理的领导者和服务者，承认、尊重、保护和支持其他社会治理主体的合法性资格，并积极搭建联动各方的沟通平台和合作渠道，推动各与之相配套的各项制度的发展完善，从而充分发挥社会力量在促进流动人口社会融入中的作用。构建社会协同治理模式的前提条件在于促进社会力量从自在到自为，实现其自我认知的提升从而不断提高其参与公共治理的能力和水平，重点在于构建社会协同治理的体制机制，核心落脚点在于晚上社会协同治理机制的制度化保障。

通过E社区的项目实践可以发现，针对流动人口社区融合中的宏观与微观层面的问题，提高社会协同的程度和能力是行之有效的一条道路。社会主体是多元的，其能够提供的资源在很多情况下政府无法也无力提供，因此，除了制定政策和法律保障流动人口的基本权利和权益外，社会主体参与流动人口的服务能够很好地提高流动人口的服务水平和效果、调动流动人口参与社区公共事务的积极性，从而增强流动人口与社区的互动交流，为流动人口的生活分担一部分压力，加强二者之间的情感连接，将原子化的个人转化为组织化的群体，让他们得以有更多时间、精力和多样的方式主动融入社区，参与社区的公共事务。

参考文献：

[1]中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定.中华人民共和国中央人民政府网，20240721，https://www.gov.cn/zhengce/202407/content_6963770.htm

[2]中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报.共产党员网，20191031，https://www.12371.cn/2019/10/31/ARTI1572515554956816.shtml

[3]第七次全国人口普查公报（第七号）.国家统计局，2021.5.11, http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817183.html

[4]万川.流动人口概念之我见[J].山东公安专科学校学报,2001,(03):84-87.

[5]杨菊华,王毅杰,王刘飞,等.流动人口社会融合:“双重户籍墙”情景下何以可为?[J].人口与发展,2014,20(03):2-17+64.

[6]习近平总书记创新社会治理的新理念新思想.人民网，http://theory.people.com.cn/GB/n1/2017/0817/c83859-29476974.html

[7]道格·桑德斯著，陈信宏译.落脚城市[M].上海：上海译文出版社，2012：36

[8]郁建兴,任泽涛.当代中国社会建设中的协同治理——一个分析框架[J].学术月刊,2012,44(08):23-31.