1引言

政府在保障房建设中扮演着举足轻重的角色，对保障房发展起到引导作用。北京市目前保障房的建设模式主要是集中建设模式和配建两种模式。近年来为推动各收入阶层的融合，减少由于低收入群体的聚集而对社会带来的不稳定因素，政府正在逐步引导本市新建住宅提高保障性住房的配建比例，并在用地、贷款、税收、服务设施建设等方面给予扶持。但随着配建小区的建成，在运行几年后逐渐显露出一些问题，如这类混合居住小区在共享社区公共空间、公共服务设施、社区管理等方面存在较为突出的矛盾。为深刻理解配建保障房发展困境，本问在梳理北京市保障房政策演变历程的基础上，重点总结配建模式的政策要素。

2北京市保障房政策演变历程

2.1 探索发展阶段（1994年-2007年）

2.1.1 建立经济适用房制度

1998年北京市政府颁布了《关于加快经济适用住房建设的若干规定(试行)的通知》，对经济适用房的责任机构、住房来源、审批制度、供地方式等进行了规定，是北京市首个保障房政策文件。为明确经济适用房的服务对象、申请条件、申请流程、监督管理等内容，北京市相继出台了《北京市城镇居民购买经济适用房有关问题暂行规定的通知》、《关于北京市城镇居民购买经济适用住房程序的通知（试行）》等配套政策文件。2003年北京市住建委出台了《关于进一步加强本市经济适用住房建设和管理意见的通知》，对经济适用房建设标准和户型面积进行严格限制。为完善保障房制度，2007年北京市出台《关于印发北京市经济适用住房管理办法（试行）的通知》，提出通过集中建设、在商品房项目中配建等途径增加保障性住房规模。至2007年北京市基本建立了经济适用房制度，并逐步开始探索在商品房项目中配套建设经济适用房。

2.1.2 建立廉租房制度

北京市政府于2001年出台了《北京市城镇廉租住房管理试行办法》，明确对本市最低收入家庭通过采取实物配租、租金补贴以及租金减免的方式提供住房保障。同年北京市国土资源局和房屋管理局、北京市财政局等单位同步印发《北京市城镇廉租住房管理试行办法实施意见》、《北京市城镇廉租住房资金管理暂行办法》，进一步明确了城近郊八区的管理制度，明确了廉租房建设、管理所需的补助资金由财政部门根据资金使用计划统一发放。2007年北京市人民政府再次印发《北京市城市廉租住房管理办法》，修订完善了资金筹集方式、审核与分配制度、监督管理制度等，自此北京市完成廉租房制度建立，该《办法》提出将廉租房在经济适用房、商品房、限价商品房项目中配建作为主要建设方式，建成后由政府进行回购，集中建设廉租房作为配建模式的补充，当配建廉租房供应不足时，可集中建设一部分廉租房。

2.2 快速发展阶段（2007年-2017年）

2.2.1 完善经济适用房制度

2007年北京市建立完成了经济适用房制度，同年市政府相继出台了《关于印发北京市廉租住房、经济适用住房家庭收入、住房、资产准入标准的通知》、《北京市经济适用住房购买资格申请、审核及配售管理办法》，对经济适用房准入标准、审核程序、审核流程、轮候配售流程等环节制定详细的实施细则。2008年北京市住建委印发《关于已购经济适用住房上市出售有关问题的通知》，规定了经济适用住房的对外销售条件及程序。2013年北京市住建委出台《关于规范已购限价商品住房和经济适用住房等保障性住房管理工作的通知》，进一步规范限价商品房、经济适用房配租配售后的相关管理问题。

2.2.2 完善廉租房制度

2007年，北京市政府颁布实施《北京市城市廉租住房管理办法》后，立即出台了《北京市城市廉租住房申请、审核及配租管理办法》作为其配套政策，初步建立了廉租房资格审查的“三审两公示”制度。2009年北京市住建委发布《关于廉租住房实物配租管理若干问题的通知》进一步明确了实物配租的申请条件、租金缴纳、租房补贴标准及租赁期限等相关事宜。2014年北京市住建委印发《关于进一步加强廉租住房与公共租赁住房并轨分配及运营管理有关问题的通知》，将各地区每年的廉租房建设纳入公租房建设计划，二者并轨运行、并轨建设，实现廉租房和公租房在房源、租金、管理等方面的统一。

2.2.3 制定限价商品住房制度

2008年北京市人民政府印发《北京市限价商品住房管理办法（试行）》，明确了限价商品房的保障对象是中等收入家庭，相较于原来主要针对低收入家庭的廉租房、经济适用房而言，“限价房”的出现进一步拓展了政策性住房的保障对象。随后北京市住建委接连出台了《北京市限价商品住房购买资格申请、审核及配售管理办法》和《关于印发北京市限价商品住房申购家庭收入、住房和资产准入标准及已购限价商品住房上市交易补交比例的通知》号文件，进一步弥补了限价商品房政策上的空白，确定了限价商品房申请、审核、配售及再次上市交易等方面的细节。

2.2.4 制定公共租赁住房制度

2009年北京市住建委印发《北京市公共租赁住房管理办法（试行）》将新的保障性住房推向市场，明确了公共租赁住房的建设模式、土地使用方式、资金支持、申请条件、公平分配等方面内容。2011年北京市政府印发了《关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》，再次提出要多渠道建设公租房，鼓励其通过在住宅项目中配建的方式增加公租房房源，并规定在商品房项目中配套建设的保障房比例应在30%及以上，且应以配建公租房为主。同时北京市住建委配套印发了《北京市公共租赁住房申请、审核及配租管理办法》的通知，对保障对象、申请受理、审核公示、出租管理、优先供应顺序、信息平台建设等提供了具体的操作规程。随着公租房大量建成使用，其物业管理、公共服务等问题逐渐引起政府的关注，因此2013年北京市住建委印发《北京市公共租赁住房后期管理暂行办法》，对租赁程序及物业管理作出详细规定，文件提出在住宅项目中配建公共租赁住房的，应该与同一项目内其他住宅实施统一物业管理，项目开发商不得采用任何方式将公租房与项目其他住房进行隔离。

2.2.5 制定自住商品房制度

2013年北京市住建委出台《关于加快中低价位自住型改善型商品住房建设的意见》，制定了面向中等收入家庭改善型住房需求的自住商品房，明确规定其可以采用集中布置的方式建设，也可以在其他住宅项目中配套建设等，提倡多形式、多渠道建设自住商品房。《意见》要求北京市在2013年底前，要向社会提供不少于两万套自住商品房，还要根据市场需求情况进一步加大供地规模。为了弥补自住型商品房政策上的空白，2014年印发《北京市自住型商品住房销售管理暂行规定》，规范了自住住房的销售备案及公示，条件审核，摇号选房等程序。

2.2.6 制定共有产权房制度

为了进一步健全北京市的住宅供应制度，实现住宅供应体系覆盖各个阶层，北京市住建委等四个部门于2017年联合印发《北京市共有产权住房管理暂行办法》，对共有产权房规划选址、申请条件、申购及配售程序、产权份额等方面进行规定。同时北京市住建委、市规划国土委联合印发《北京市共有产权住房规划设计宜居建设导则(试行)》，初步对共有产权房的规划布局、指标选取、方案设计、绿化景观、户型标准等等内容提出指导意见。通过对近几年北京市共有产权房建设的实践经验总结，2021年北京市住建委会同市规自委，联合印发了《关于修订《北京市共有产权住房规划设计宜居建设导则(试行)》的通知》，在原文件的基础上，针对智慧社区建设、电动自行车停放、垃圾分类设施等方面提出规划设计指导意见。

2.2.7 构建供应住房体系

由于保障房制度快速发展，到2017年已经逐步形成了一套由公租房、共有产权房、经济和适用房、自住商品房、限价商品房组成的住房保障制度，并最终构建出了一个可以将不同收入群体都涵盖进去的多层次供应住房体系，即“低端有保障、中端有政策、高端有控制”。

图 北京市住房分层供应体系

2.3 建立保障房系统长效机制阶段（2017年至今）

2.3.1 健全保障性住房制度建设

随着北京市房价逐年攀升，居高不下的房价成为北京市人才引进计划的阻碍，为了吸引人才在京就业创业，2018年北京市住建委、市人才工作领导小组等六个部门联合印发《关于优化住房支持政策服务保障人才发展的意见》，提出公共租赁住房、共有产权住房遵循“产城融合、职住平衡”的原则，服务保障人才发展，保障对象被适当扩大。2022年北京市住建委等四部门印发《关于规范共有产权住房出租管理工作的通知（试行）》，规定共有产权房可通过市级代持机构建立的网络服务平台办理房屋租赁相关事宜，完善了共有产权住房租赁管理的空白。同年，北京市住建委联合市规划自然资源委制定了《北京市保障性租赁住房建设导则(试行)》，规定保障性租赁住房的质量标准。

2.3.2 完善保障性住房监督管理措施

为了更好地完善监督管理流程，让公共资源得到更好的利用，强化监管责任，增加违法处罚的力度，2019年北京市住建委印发《关于进一步加强公共租赁住房转租转借行为监督管理工作的通知》，要求在租房协议中对转租、转借行为产生的违约责任进行明确，加强对违规行为的监督处罚。2021年北京市住建委印发《关于严禁公租房、保障性租赁住房变相销售行为的通知》，通过建立常态化的监督检查机制，杜绝公租房上市交易和变相出售的现象发生。2021年北京市住建委印发《进一步规范新建商品住房销售行为的通知》，明确规定商品住宅项目配建了保障房的，在销售推广时开发商应明示配建保障房的布局位置、配套公建及设备共用情况、物业服务及收费标准等内容。同年北京市住建委会同相关部门印发《关于进一步规范本市新供住宅项目配建公租房、保障性租赁住房工作的通知》，规定新建住宅项目应按一定比例配建保障性住房，并且通过配建的保障性住房不应在房屋质量、内部环境、绿地建设、外立面材质及颜色等方面与商品房项目有区别。

3 北京市现行配建保障房政策要素

3.1 配建方式

2021年北京市住建委等四部门在《关于进一步规范本市新供住宅项目配建公租房、保障性租赁住房工作的通知》中，进一步明确北京市新供产权型住宅建设项目，如普通商品房、回迁房等，均需要按照建筑面积的一定比例配建保障房，主要以公租房和保障性租赁住房为主进行配建。结合地块实际情况，一般按照一定比例逐地块配建，如因客观因素无法实现逐地块配建的，各区可以在住宅项目间进行调剂配建。

3.2 配建比例

“十一五”期间，配建保障性住房的商品房项目在办理规划意见书时，应由规划部门依据住房建设主管部门意见，来确定其配建类型和配建比例，并且将配建类型和配建比例作为土地出让的条件，这一时期基本按照15%的比例进行配建。直到2012年北京市住建委进一步印发《关于贯彻国务院办公厅障性安居工程建设和管理指导意见的实施意见》文件，建议在坚持“大分散、小集中”模式的基础上，适当增加配建比例，普通住宅项目的配建比例一般要在30%及以上；在交通便利、服务设施较为完善的地区，如地铁沿线、站点周边、商业聚集区及产业园区，其周边住宅项目应提高配建比例。2021年北京市住建委发布的京建发〔2021〕389号文件提出要因区施策，由市规划自然资源部门、住房城乡建设部门会同相关区政府研究确定新供商品住房的具体配建地块和配建比例。

3.3 配建类型

2012年京政办发[2012]2号文件提出普通商品房住宅项目配建的保障性住房应以公共租赁住房为主。2021年北京市住建委发布的京建发〔2021〕389号文件，进一步明确商品住房项目配建应优先考虑保障性租赁住房，其中住宅项目被道路分割，可形成相对独立地块的建议配建公租房；安置房项目选择配建类型时，也应首先考虑配建公租房。

3.4 物业管理规定

北京市在2012年印发了《关于加强保障性住房使用监督管理的意见(试行)》明确配建或收购的保障性住房，应与统一物业管理区域的其他住房项目享受同样的物业管理。2013年市住建委印发的《北京市公共租赁住房后期管理暂行办法》进一步强调了禁止建设单位以增加隔离、护栏等形式将保障房区域与同一项目的其他商品房区域进行隔离。2015年市住建委出台《关于进一步加强保障性住房等住房物业服务管理工作的通知》，明确提出采用配建模式建设的保障房，实施商品房和保障房分区域物业管理的，应分区域建设公共建筑、共用设施和配套设备设施；实施统一物业管理的，全体业主共享配套设施，不得将同一个物业管理区内的保障房和商品住房进行分割。2021年市住建委等四个部门印发《进一步规范本市新供住宅项目配建公租房、保障性租赁住房工作的通知》，再次强调通过配建模式建设的保障房不应在房屋质量、内部环境、绿地建设、外立面设置等方面与商品房有区别。

4 结论

次研究通过回顾北京市保障房政策演变历程，对配建保障房政策要素梳理，可以看出配建保障房政策过于碎片化，法律效力不足。保障房政策的制定大多坚持问题导向，即出现什么问题就制定什么政策，随着社会的发展和时代的变迁，问题不断发生变化，政策也随之优化调整，体现了政策的引领性不足。保障房的配建政策是在保障房供应量短缺，且贫富居住空间逐渐分异的大背景下提出的，从2007年北京率先提出开展廉租房和经济适用房配建模式研究开始，到2021年住建委才牵头出台了第一部专门针对新建商品房配建保障性住房的政策。2007年至2021年期间，配建保障性住房的相关要求均分散在各类保障性住房管理办法、针对保障性住房建设的相关指导意见中。配建政策缺乏系统性、连贯性，难以有效的指导开发商开展建设、管理活动。其次是政策的保障机制不完善，配建保障性住房政策对建设、销售、物业管理等都提出了要求，但是缺乏相应的惩罚机制。后续政策制定过程中可进一步明确各配建要素和监督管理机制，并设置相应的惩罚和措施，以保证政策的落地。