引言

伴随着全球人口激增、城市化和工业化进程的快速推进，大气中的CO₂浓度不断升高，进而引发了强降雨、飓风和洪水等灾害。近年来，我国出现了高温、干旱、严寒等极端气候现象，极端天气灾害已经成为世界范围内的重大公共健康问题。2023年夏天，世界60余个国家和地区气象台站观测到的气温超过了历史记录，对人类健康和经济发展造成了极大的危害，也是对各国和城市应对气候变化的适应能力的直接考验。为此，开展城市极端天气灾害应对策略研究，是新时期贯彻国家安全观，推进城市现代化进程的必然要求。

一、城市极端天气灾害适应性治理的必要性分析

人类作为自然界的构成主体之一，原本就与自然共生共存，顺应自然规律是其内在属性。适应，作为一种治理策略，不仅仅是被动地遵循自然法则，而是一种主动的意识与行动，标志着从传统的被动生存向应对极端气候的主动转变。在社会持续进化的背景下，国家的适应性治理模式侧重于构建安全保障体系，其中既包括物质层面的支持，也涵盖了生态系统的保护与恢复。通过城市规划、建设和运营，调节城市自然环境和人文环境之间的动态变化，构建应急灾害应急体系，保障城市生活和基础设施的安全；让人类有能力去顺应大自然的变化。适应型管理的目标是建立一个抵抗自然灾害的壁垒与缓冲地带，通过提高自身的弹性，降低灾害所造成的消极后果。在此基础上，结合中国各地域特有的生态环境脆弱性与暴露程度，预测中国东部可能出现强降水，而中部可能会出现较大的高温。华北地区，黄土高原地区，青藏高原以东地区；在这方面，需要注意西北和西南的旱灾。另外，西南，华南，黄土等地区的农牧交错地带，以及松嫩平原和华南、西南和长江流域处于高危地区。而在西北地区，则面临着粮食生产方面的危机。面对气候变化，根本性的解决之道在于减少温室气体排放，然而，在此过程中，适应性治理同样不可或缺。将极端天气灾害适应性治理融入国家发展规划与实施行动，对于有效减轻灾害风险具有重要意义。通过综合评估和具体规划，制定适应性治理策略，不仅能够增强社会的抗灾能力，还能促进经济的可持续发展，为应对未来的不确定性和挑战做好准备。

二、城市极端天气灾害的治理困境分析

（一）信息预警体系不完善

信息预警在应急管理系统中扮演着关键角色与重要步骤，然而现有的预警信息存在局限性，主要聚焦于天气、地质、环境等特定领域的灾害风险，对于复合型灾害风险，即多种灾害叠加或不同因素交织作用形成的复杂灾害预警，以及对特定区域的地理环境特征、社会经济状态等背景信息的综合考量均存在不足，使得预警信息无法充分揭示极端天气灾害的潜在危害程度。同时，由于公众普遍缺乏必需的知识，故在理解和接纳预警通知方面存在困难，特别是针对儿童、老年人以及残障人士等特定人群。此外，当前在预警信息的发布部门与应急管理部门之间，尚未建立起有效的信息沟通与协作响应体系，未能确立一个统一且具有权威性的平台来发布预警信息。

（二）市民群体对极端天气的危机意识欠缺

尽管极端气候事件对人类构成严重威胁并带来了巨大挑战，但鉴于气候变化是一个逐步发展的过程以及极端天气事件发生的时间、地点不确定性，使得许多城市、地区的居民，往往没有将极端天气视作一个迫切需要解决的重大问题，缺乏对极端天气灾害的认识。同时，现有的城市管理体系中，对于极端天气灾害防范与应对机制的构建并不充分，其重要性的认知也存在欠缺。因此，重新审视极端天气灾害分类，以及优化、完善适应性治理架构尤为重要。这不仅要求我们深化对极端天气现象的理解，增强公众的警觉意识，更需强化政府层面的应急准备和响应能力，确保在面对极端天气事件时能够迅速、有效地采取措施，减轻其对社会经济活动和个人生活的影响，从而提升整个社会的抗灾能力。

（三）应急联动机制有待进一步完善

由于城市极端天气灾害的影响面广且应急响应需跨部门合作、时间紧迫、处置复杂，各政府部门与行业单位需实现高效协作、紧密联动与迅速应对。自2018年起，中国在应急管理的组织体系与运作机制方面进行了显著调整，特别是在自然灾害管理领域，形成了“综合协调—支持保障—专业救援”的组织框架。在此基础上，国家减灾委成立，主要负责制定总体规划、指导工作和开展议事协调活动；同时，各级地方政府依据这一框架，设立了各类职能型与临时性机构以确保政策的有效执行与响应。因此，城市针对极端天气灾害的适应性治理结构仍然沿用传统的层级体制，并主要采用分散与条块结合的方式来处理危机。依据《国家突发事件总体应急预案》《国家气象灾害应急预案》等文件的规定，气象灾害的预警预报任务由各级气象部门承担，而水务部门则需对水文灾害环境进行分析与监测。在城市极端天气灾害的应对工作中，气象部门和水务部门仅具有提出建议的权利，而不具备实际管理权限。其他相关的城市管理部门是否能够迅速获得灾害信息并启动关键性的应急响应，在很大程度上取决于地方政府的行政命令及各部门间的协同合作情况。在这种基于层级的体系中，最大的难题是如何确保在灾害发生时，能够有效实施“急态行政”运行及协调应急行动，这对灾害的预防和控制效果产生了直接的影响。

（四）预报信息精确度及传递效率有待提升

第一，城市极端天气灾害具有突发性和不可预测性的特征，对天气预报的精准性构成了极大的考验。极端天气灾害的发生，通常受多重因素的综合影响，天气预报工作的开展，需要建立在对不同因素之间相互作用的科学原理充分明晰的前提下，就现阶段科技发展水平而言，尚且存在一定的挑战性。同时，极端天气在不同季节的表现各异，促使负责进行预报的工作人员需在较长时间框架内持续关注，动态修正预报数据，以确保公众的人身财产安全。

第二，城市极端天气灾害预报的信息传播存在多重障碍。首先，鉴于此类天气现象的突然性和预测难度，信息系统必须具备迅速搜集、分析并公布相关资料的能力。其次，提升信息的详尽程度构成另一挑战。完备的信息应不仅包括灾害类型、规模以及受灾情况的基本描述，还应深入到灾区的实际情况、所需救援资源的种类及其分配细节等多个层面。最后，不同部门之间信息共享与协同合作，时信息传递工作的重要环节。构建高效的信息交流机制，有助于在信息传递过程中信息内容的完整性和统一性得到保证，避免信息重复、遗漏的情况发生。

三、城市极端天气灾害的适应性治理路径分析

（一）完善城市气候变化监测与风险评估体系

为奠定高效的预警体系根基，应对极端天气灾害监测的难题，应运用具有高清晰度与高度精准性的先进气象仪器，比如雷达及卫星遥感技术，以实现极端气候情况的即时与动态追踪，并能搜集包括城市地表温度、植被覆盖率、水体布局在内的详尽资料，为深入剖析极端气候现象并及时发布预警提供坚实的数据支持。同时，需充分利用如大数据、人工智能及物联网等当代信息技术工具，以提高长期、中期乃至短期监测极端气候的精确度与及时性。此外，对气象学、环境科学、地理信息系统等关键领域的数据源进行整合，据此构建全面的城市风险检测网络。在这过程中，气象部门需要同相关部门之间建立协同合作关系，通过跨部门协同监测，完成数据共享和资源分享，进而提升极端天气监测工作的精准性。

除此之外，各级政府部门需要充分发挥主观能动性，提升风险评估能力，增强发现极端天气灾害的准确度和及时性。具体而言，主要包括对该城市百年来发生的极端天气灾害进行统计，分析极端天气灾害的主要类型，以及造成的实际影响。在此基础上，结合大数据技术，对极端天气灾害发生的频率、强度等指标，与该城市的地理特征相结合，据此进行综合分析，明确极端天气灾害在时间、空间层面的发生规律，了解该城市在应对极端天气灾害方面存在的地势方面的短板，以及易受极端天气灾害影响的主要地区，进而为制定适应性治理策略提供科学依据。

（二）加强全民防灾减灾素质教育

一方面，在城市极端天气灾害中，家庭不仅是受灾主体，更是抵御和缓解极端天气灾害影响的关键角色。为了提升城市在极端天气灾害下的适应性，确保市民能够从实践层面着手，掌握预防极端天气灾害的必备知识和生活方式，是强化城市应对极端天气灾害能力的基础。政府相关部门应整合气象、医疗、心理学等领域的专业资源，精心编制专门针对极端高温的教育资料，并通过传统媒体和互联网等多种渠道，广泛向全体市民（特别是高风险群体，如老年人、儿童、低收入家庭）传播在无空调条件下实施物理降温的方法、识别热射病的征兆、调整饮食结构（确保充足水分摄入）、培养心理抗压能力、改善日常行为习惯以及安全用电的策略。此举旨在通过构建强大而有弹性的社会体系，显著增强民众对极端高温的应对能力和适应水平。

另一方面，当下面对频繁发生的极端天气灾害，民众的风险应对及自我救护技能存在提升空间。具体而言，当遭遇雷击时，切勿在树木或易导电物体下避雨；遇到山体滑坡，应迅速朝与滑坡方向垂直的两侧高地撤离；在洪水即将来袭前，务必遵照当地政府及相关部门的指示及时疏散。这类基础的防灾减灾知识应当得到普及，并应将气象科学素养的培养融入各级领导人员的科学素质提升计划，以及教育体系中。

（三）构建多元化应急联动机制

当代极端天气灾害的发展及其带来的复合型风险具有极高的不确定性，并且这些风险通常跨越地域、部门以及职能界限，这意味着没有哪一个单独的机构能够独立应对这样的挑战。极端天气灾害的突发性和紧迫性与传统的静态且层级分明的行政管理体系之间存在着明显的矛盾，这给应急决策和响应带来了极大的困难。

解决这一问题的主要路径在于，基于适应性原则，进行应急联动机制的重构，进而构建一个扁平化的组织结构，提升应急联动机制的灵活性，突破原有应急联动机制在行政级别和职能划分方面的局限性，确保该机制能够广泛适用于任何极端天气灾害的应对。在后期应急联动机制优化的过程中，需要对城市地区极端天气灾害的特征进行综合分析，进而构建切实可行的跨部门协作体系，使其在应对极端天气灾害方面具备全方位、全过程支持的特征。

（四）提升预报信息发布效能

首先，为提升信息传递工作的及时性，以及信息内容的准确性，需要对预报信息系统进行持续优化。在这过程中，可建立多渠道信息发布平台，由此实现对信息的快速传递。与此同时，需要进一步优化信息验证程序，对预报信息的内容进行严格审核，确保公布的预报信息在内容方面的精准性和可靠性，提升预报信息生成技术的稳定性。其次，加强专业技能的深入研究，定期为气象工作人员安排最新的气象学理沦和预测方法的学习课程，以确保他们能够熟练掌握前沿科学知识，增强对异常气候现象的理解深度和预测精度。利用虚拟环境模拟多种极端气候状况，进行实战操作训练，以此来提升其在突发情况下的应对敏捷性和预测准确性。实施严格的评估体系，确保每位气象工作者具备扎实的专业素养和技能，对于未能达标者提供复训机会或合理调配至相应岗位。最后，气象部门需强化与其他部门如应急管理、交通运输、城市管理及农林渔业等部门的信息互通与合作体系，以保障预警信息能够得到高效传播与充分利用。此外，还需进一步优化预警信息与应急响应间的协同机制，确保预警信息能发挥出其作为启动应急行动的关键作用。

结束语

全球气候变化导致极端天气灾害变得愈发频繁且强烈，对城市构成了前所未有的挑战，使得城市遭受极端天气灾害的频率和严重程度显著提升。适应性治理与极端天气灾害风险紧密相连，通过先进的技术手段，能够有效应对极端天气灾害带来的复杂挑战。为了抵御极端天气灾害的影响并增强城市的治理韧性，开展在区域、城市和街区等不同层次上的适应性治理至关重要。通过适应性治理，能够有效提升城市自我协调、自我组织、自我适应以及自我恢复的能力，从而实现长期有效地治理极端天气灾害的目标。

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