一、引言

通过“飞地经济”模式的应用，有利于解决地区发展瓶颈，实现两地资源、经济等方面的互补，有效拓展地区经济发展空间，更好地应对竞争激烈的市场。但在县级“飞地经济”实践过程中，面临着基层观念相对陈旧、缺乏特色产业生态、飞地管理机制不足、利益分配存在冲突等挑战，降低“飞地经济”模式的有效性，阻碍县级地区可持续发展。为此，有必要优化县级“飞地经济”，针对各项问题进行深入研究，改善当地产业园区发展模式，促进县级“飞地经济”的健康发展。

二、飞地经济的概念与作用概述

（一）飞地经济概念

飞地经济，指的是两个行政地区突破地域限制，开展跨空间合作项目，以此实现双方资源的高效利用，达到互利共赢目的的经济合作新模式^[]。“飞地”一般指某个行政区域内，有部分隶属于其他行政区域的土地；从经济视角解释，“飞地”更强调某行政区域在经济发展空间上的分离。

飞地经济具有空间分离、优势互补、互利共赢的特点。首先，两地的地理区域并不相连，具有一定空间距离，即空间分离；其次，两地在资源、技术、资金或管理等方面，存在差异化优势，需要通过经济合作实现优势互补，弥补双方在经济建设中的不足；然后，“飞地经济”的最终目的是互利共赢，而不是一方对另一方的“剥削”，旨在通过经济合作，促进两地经济的协调发展，实现利益共享。

目前“飞地经济”主要有工业飞地、农业飞地、科创飞地等形式，工业飞地指一方在另一方建立工业园区，促进产业转移；农业飞地为建设异地特色农业产业基地，实现特色农业资源的倾斜；科创飞地为建设科技创新研发中心，学习发达地区的科技资源。

（二）飞地经济的积极作用

通过应用“飞地经济”模式，能够促进地方经济资源与要素的优化配置，缩小区域间经济发展差距，带动产业转移与承接，全面落实经济建设。第一，飞地经济有利于优化地区资源配置，将土地、资金、劳动力、技术等生产要素，在两地进行流通，实现生产要素使用效益最大化。例如，发达地区资金、技术要素充足，但存在土地资源紧张问题，欠发达地区虽然土地资源丰富，但缺少足够的发展资金支持。通过发展飞地经济，能够促进生产要素与资源的高效流动与利用，促进两地协同发展。第二，发展“飞地经济”有利于促进产业结构升级，转移掉相对低端的产业，承接高端产业与新兴产业，优化产业结构。通过建设产业园区，能够形成良好的产业集聚效应，共享基础设施与资源信息，提高生产力水平，有利于增强产业经济效益^[]。第三，“飞地经济”有利于增加地区财政收入，通过招商引资，能够增加政府的税收收入，增强当地财政实力，进而推动其他领域及产业发展。

三、县级“飞地经济”中存在的问题

（一）基层观念相对陈旧

县级地区基层观念相对陈旧，没有认识到“飞地经济”的重要性，固守于传统的经济发展模式，降低飞地经济应用有效性。首先，部分县级地区未准确认识“飞地经济”，不了解飞地经济运作原理，忽视其中蕴含的巨大经济效益，甚至存在抵触、疑虑等负面情绪，发展观念过度保守陈旧。其次，有的县级基层领导思维固化，缺少创新意识及能力，在面对“飞地经济”带来的机遇与挑战时，未积极思考发展思路，导致飞地经济发展资金不足。然后，部分基层人员过度看重短期利益，缺少长远的前瞻性眼光，认为“飞地经济”需要长期投入，阻碍飞地经济合作模式的全面落实。最后，部分县级地区即便运用了“飞地经济”模式，仍具有“舍不得项目”的错误观念，缺少开放合作的良好心态，不利于提高飞地经济的实施效率。

（二）缺乏特色产业生态

县级地区飞地项目缺乏特色产业生态，产业特色不明显，导致招商引资难度增加，飞地经济发展成效差。首先，县级地区在规划飞地项目时，未充分考虑当地特色产业资源，未调查自身资源禀赋与市场需求，盲目学习其他地区的成功项目，导致产业园区同质化严重，招商引资难度大，还浪费了建设资金。其次，县级地区产业链条不完整，难以吸引上下游企业飞地入驻，缺少有效的产业衔接，降低了产业附加值，缺少较强的抗风险能力。然后，县级地区在科技、高端人才等方面较为匮乏，导致企业创新能力不足，缺少特色化、高质量产品及服务，使得产业园区缺少发展活力，降低飞地项目整体效能。最后，县级地区基础设施建设不健全，生产性服务业发展不足，无法为飞地企业提供优质服务^[]。县级地区也缺少良好的生活配套设施，难以吸引高端人才，人才流失率高，制约特色产业生态发展。

（三）飞地管理机制不足

县级地区飞地管理机制不足，未完善飞地项目监管体系，降低飞地经济合作规范性，缺少相应的飞地经济合作流程。首先，在应用“飞地经济”模式时，涉及到两地政府、企业及相关机构，但未明确各主体的具体职责，易产生推诿扯皮、责任落空问题，影响飞地项目高效推进。其次，县级地区未创设高效的协调机制，缺少信息化沟通平台，影响到飞地项目信息的共享，阻碍“飞地经济”的高效应用。然后，县级地区未制定绩效考核方案，对于参与“飞地经济”的相关人员，未建立有效的绩效考核体系，难以评估其在“飞地”项目中的贡献，缺少及时的物质奖励与补贴，降低相关人员工作积极性。最后，县级政府未明确监督管理制度，在项目进展、资金使用等方面缺乏严格监督，易出现各类问题，降低飞地项目运行效率。

（四）利益分配存在冲突

县级地区“飞地经济”利益分配存在冲突，部分条款不合理，难以吸引地方政府投资，影响到飞地项目经济效益。首先，两地在税收分配上会出现分歧，向想获得更多的税收，导致税收分配方式不明确，降低双方合作积极性，不利于促进县级“飞地经济”发展。例如，在工业类飞地项目中，将财税共享期设置为3年，但工业项目前期很难有税收产出，导致一方利益受损。其次，县级地区具有政绩考核要求，通过GDP、工业增加值等经济指标，来评估本年政绩。两地可能都希望将飞地经济收益纳入自己的统计范围，作为当地经济发展成果，导致经济指标归属权出现冲突^[]。然后，土地资源具有一定的增值收益，飞地项目的推进会增加园区土地附加值，导致飞入地希望获得土地增值回报，影响双方经济效益。

四、县级“飞地经济”的高质量发展策略

（一）转变基层传统观念

县级地区应当转变基层传统观念，加大对飞地经济的宣传，发挥上级政府的引导作用，鼓励基层政府积极创新，大力发展飞地经济合作。首先，上级政府应开展“飞地经济”专题培训，帮助基层政府了解飞地经济合作模式，认识到“飞地经济”的经济价值，转变县级地区传统观念。其次，县级政府应培养“飞地经济”成功案例，通过广泛宣传典型示范，激发基层地区企业参与积极性，切实感受“飞地经济”的有效性，增强招商引资信心。然后，县级政府应鼓励各企业单位踊跃参与“飞地经济”，对于已参与的企业应提供专业指导，帮助企业分析飞地经济建设问题，强化基层单位与个人的创新意识及能力，促进“飞地经济”建设全面落地。最后，县级政府应制定容错纠错机制，为基层单位提供一定的容错机会，使其大胆探索“飞地经济”模式，加强与其他地区的合作，为发展“飞地经济”增添活力。

以葫芦岛市为例，该地市政府通过深入解读“飞地经济”，旨在分析“飞地经济”模式的重要性与必要性，转变基层单位企业的思想观念，能够积极参与到飞地经济项目当中，全面发展“飞地经济”。

（二）建设特色产业园区

县级地区应当建设特色产业园区，了解本地产业基础与资源又是，依托自身核心优势，打造特色化产业园区。首先，县级地区应深入挖掘本地发展优势，如自然与人文资源、产业基础等，围绕优势产业建设特色化产业园，制定有效的飞地项目方案。其次，县级政府应建立产业准入机制，严格筛选入驻企业，确保与特色产业方向相符。对于符合飞地要求的企业，县级政府应提供专业培训与指导，在前期为企业提供策略上的帮助，提高“飞地经济”特色项目实施效率，吸引优质企业与项目入驻，形成产业集聚效应。然后，县级政府应完善产业园的产业链条，基于特色产业引入上下游企业，提高特色产业的本地化配套能力。最后，县级地区应完善产业园区基础设施，改善园内生活设施，包括教育、医疗、商业等，为入驻企业提供良好的办公环境，吸引高端人才与新兴企业飞地入驻。

以陕西某县为例，该县充分发挥当地药材资源的优势，建立生物医药加工、富硒食品基地，创新融资机制来支持飞地经济园区建设，在“飞入地”发展特色化的绿色富硒产业，实现当地经济建设的落实。

（三）完善飞地监管体系

县级地区应当完善飞地监管体系，优化飞地项目管理制度，强化“飞地经济”实践的系统性、规范性，促进县级地区经济合作有序进行。首先，县级政府应建立明确的责任制度，清晰界定飞出地与飞入地企业责任，优化飞地项目各环节规章制度，包括项目审批、土地使用、招商引资等，明确主要负责方，提高“飞地经济”应用效率下。其次，县级政府应依托数字化平台与信息系统，搭建高效的协作平台，便于两地企业共享项目信息，确保信息及时、准确传递，协调各方利益诉求，促进合作共识的达成^[]。然后，县级地区应构建科学的绩效考核机制，制定全面、客观的考核指标，有效评价飞地项目经济效益、社会效益。结合评价结果，县级政府应进行定期考核，作为推动地方对外开放、激活镇域经济发展的重要参考，激发相关人员工作积极性。最后，县级政府应实施全过程监督模式，加强对飞地项目前、中、后期的监控，确保飞地项目规范、有序进行，强化飞地经济建设规范性。

以云南保山市为例，该地通过完善“园中园”共建共享机制，明确征地拆迁、林地土地报批、办公场地等问题成因，并全面攻克各项飞地经济建设难点，为园区建设提供制度保障。

（四）优化利益分配结构

县级地区应当优化利益分配结构，理顺利益分配逻辑，制定更科学的飞地措施，保障双方合法权益，实现互利共赢。首先，县级政府应制定合理的税收分配机制，根据双方诉求确定税收分配比例与期限，满足两地发展要求。例如，两地可随着项目推进，结合实际情况，逐步调整税收分配比例，避免产生税收争议。其次，县级地区应创新“双重核算”方式，在统计经济指标数据时，可按照双方在飞地项目的实际贡献，分别计入两地经济统计数据，减轻经济指标冲突。然后，县级地区应合理分配土地增值收益，对土地增值部分的收益，应设立专门的评估机制，综合考虑土地初始价值、开发成本、市场行情等因素，确定飞出地和飞入地的分配份额。

以昆明市为例，当地政府创新跨区域协作工作机制，创新性地提出全额双核算模式，解决两地关于经济指标的矛盾，对于招商引资指标，也提出全额纳入协作地核算，以此强化各方对飞地经济项目的参与积极性。

五、总结

综上所述，在县级“飞地经济”实践过程中，存在基层观念相对陈旧、缺乏特色产业生态、飞地管理机制不足、利益分配存在冲突等问题，影响“飞地经济”模式的有效应用。本文通过分析县级“飞地经济”中存在的问题与解决方案，提出转变基层传统观念、建设特色产业园区、完善飞地监管体系、优化利益分配结构等策略，从观念、园区、监管体系、利益分配等方面进行完善。

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作者简介：王中山 1982年11月 男 山东沂南 汉 本科 沂南县投资促进服务中心政策研究室负责人（中级经济师） 研究方向:招商引资、产业发展