目前学界的分析包括理论逻辑、路径研究及问题挖掘，并结合典型案例对内在逻辑和运行机制进行了阐述，但关于“政府数字平台在治理实践中如何运作”这一问题仍有讨论的空间^[1]。现有研究虽然对数字技术赋能基层治理的内在逻辑进行了挖掘，但大多从宏观角度和工具逻辑出发，对于数字治理网络的内在结构和其他影响因素关注较少。同时，对于基层数字化治理机制的剖析停留在静态结果层面，忽略了动态的过程，无法全面地呈现出基层治理数字化转型的深层机理。

本文从以“结构－过程－功能”为分析框架，以上海市“社区通”智能治理程序为例，既从整体上把握基层治理数字化的复合结构，又从微观层面剖析运行机制和治理效果，在宏观与微观、静态与动态的辩证统一中彰显基层治理数字化的公共价值。

1理论基础和分析框架

1.1结构功能主义理论

结构功能主义聚焦于社会结构以及它们对其他结构的功能意义，功能指可被观察到且有助于某个特定系统的适应或调整的后果，其中，帕森斯对于结构和功能的阐述非常完整。帕森斯指出一般行动系统的结构包括行为有机体、人格系统、社会系统和文化系统，并且构建了系统必备的四种功能——AGIL图示，分别是适应、目标达成、整合和潜能。

1.2结构－过程－功能分析框架

吴晓林教授在中间层面构建了“结构－过程”分析范式，结构就是行动主体之间结成的大小、强弱不等的关系，过程则是不同行动主体，围绕权力获取、资源配置、权力行使等要素进行的博弈和互动^[2]。这一范式既避免了过于宏观的抽象视角，又将系统的动态过程呈现出来，很好地弥补了传统结构功能主义的不足。

国内学者曾志伟^[3]从“结构—过程—功能”的维度，系统构建了数字时代乡村敏捷治理的理论框架。结构维度主要指治理的组织架构，既包括人类行动者又包括非人类行动者（数字平台）；过程维则主要包括数字治理的运行机制；功能维指帕森斯的“AGIL图示”，基层数字治理应当通过结构和过程实现什么样的功能。

本文在曾志伟和吴晓林的理论框架上进行适当调整，结合上海宝山“社区通”的治理现状构建了新的分析框架,如图1所示。

图1 分析框架

2 上海宝山“社区通”治理实践的成效审视

图2 “社区通”治理系统

2017年，宝山区创新建设“社区通”这一社会治理工作系统（如图2），覆盖全区550个居村。2018年，宝山区对“社区通”进行升级优化，成立“治慧中心”对全区居民数据进行深度分析，深度刻画“用户画像”，并逐渐形成可推广模式。2019年，“社区通”的业务板块进一步扩充，3.0、4.0相继上线，为基层治理提供了更加丰富的功能依托。上线以来，“社区通”以互联网为依托、党建引领为核心、群众需求为基点，激发群众参与活力、提高社区治理效率，在2021年入选中国网络理政十大卓越案例。

“搭建这样一个由政府主导、区域覆盖率广、活跃度高的基层网络空间，为基层社会治理提供了一个很好的探索范例。”（上海社科院学者臧得顺）

在七年的时间里，“社区通”的功能板块不断丰富，配套机制不断完善，治理成效显著，截至目前，已覆盖全区575个村居，吸引91万余名居村民、55万余户家庭加入，9.3万余名党员亮身份，互动交流超过2.2亿人次，同时吸纳了439名社区民警、225名家庭医生和180家物业公司入驻，同步对接区城运中心，最大限度地激活了基层治理的“神经末梢”。

2.1推动结构耦合：构建“一核多元”的基层数字化治理共同体

从结构上看，基层治理的主体包括中国共产党及其各级组织、区街政府、社会组织、居村委和居民。这些主体既有纵向层级性，又有横向多元性，因此，将不同主体有效联结、整合起来是实现基层治理数字化的前提。宝山的“社区通”项目建立了互联网时代党建引领的基层治理新模式。首先，建立了“居民－居村－街道－区”纵向治理架构，居民通过实名认证加入社区，形成独立的治理单元。通过“社区通”，村干部可以了解村民的需求，镇干部掌握镇内动态，区领导则能查看全区情况，实现了“自上而下”和“自下而上”的沟通模式。居民可在平台上提出议题，居村委审核解决，无法解决的上报街区政府。街区政府通过平台发布指令，与职能部门对接，调配资源解决问题。其次，宝山区形成了党领导的基层社区治理体系。党组织负责审核主体入驻“社区通”，管理运营也由党组织主导，确保“提出议题”和“形成决策”等关键环节的把关。同时，党员志愿者在社区治理中发挥骨干作用，帮助群众表达意见、提出建议和解决问题。在党的领导下，纵向和横向的各类主体得以融合，形成了目标一致、方向明确的领导优势，调动各种积极因素，汇聚多元主体的协同合力^[4]。

2.2激活过程调适：实现多主体协同治理的复合机制

基层数字化治理过程主要涉及权力配备、资源配置、权力行使三个环节。“社区通”构建了党建引领下“自治共治德治法治”一体推进的基层治理格局，完善了对话协商、利益协调、民主决策、权益保障等机制，实现基层治理领域的政社良性互动。党组织主导社区治理，街道办获核心权力，居村民的权益得到保障，能在平台上提建议、寻帮助。平台集合政府、社会资源，合理调配，如寻人、物资调配等，形成议事协商链和闭环处理机制。政府通过柔性动员引导居民参与治理，行政权力行使具备完善监督体系，利用数据优势打造监督体制。总之，“社区通”有效赋权居村民、高效配置资源，确保权力行使透明，形成有序且活力的治理格局。

2.3提升治理功能：满足人民日益增长的美好生活需要

从治理效能来看，“社区通”很好地满足了人民日益增长的美好生活需要，通过技术赋能党组织统筹基层治理工作，通过技术赋予社会各主体表达意见、提出想法的空间，达成了赋权增能、服务增效和价值创设三方面功能。第一，在赋权增能方面，基层治理的权力不是由政府单一掌控的，而是下放给社区、居民及其他社会个体，多元治理主体可以通过“社区通”平台参与到议事协商中来，能够通过自己的力量实现社区自治。第二，在服务增效方面，该平台整合了多方资源，畅通了纵向、横向的沟通壁垒，打破了“条块”限制，有效激发了多元主体的治理活力。最后，在价值创设层面，“社区通”促进了基层全过程人民民主的建设，通过技术、组织和环境保障居村民在协商、决策、管理、监督过程中的自主权，激发了公民的主体意识，营造了人人参与的良好治理氛围。

3 基层治理数字化的现实困境与优化路径

（一）现实困境

虽然“社区通”在数字化治理方面取得了巨大的成就，但在运行过程当中仍然存在一些问题。例如：结构层面的参与度失衡、过程层面的调适性不强、功能层面的效果受限。

（二）优化路径

针对上述问题，结合“结构－过程－功能”层次模型，本文提出以下优化建议：

1.建立长效激励机制

一是积极夯实资金保障。政府协调财政支出，增加对平台运营和社区激励的资金投入，同时调动在地企业和社会组织支持，扩充资金来源。二是丰富动员形式和内容。利用党员志愿者开展党建活动，如“优秀议事员”比赛，并实行“积分制”，将活跃度转化为积分，用于兑换生活用品或特权等。三是建立长效合作机制。政府与在地高校、企业合作，利用大学生和职员的意见和建议，补充参与领域，并为他们提供志愿证明、工资补贴、实习机会等福利。

2.完善平台运营机制

“区－街道－社区”三级管理体制应明确职责，各层级需确定其问题处理责任，并细化辖区分割。应完善领导小组人员配备，包括管理和技术人员，以确保有效对接和统筹。“社区通”平台业务功能需升级。信息提示功能应确保村居民及时接收信息，设置不同提醒方式，行政信息应分版块展示，互动类信息需增加审核功能。同时，平台应加强个人信息保护，防止信息泄露，确保居民信息安全。

3.推动线上线下双轨道治理

基层数字治理需要坚持“以人为主体”的价值导向，既要从虚拟空间挖掘个性化需求，利用智慧平台构建多主体、跨层级的网络，提高治理效率和服务精准度，又要从物理空间的面对面交互中探察人的偏好和行为，体现人的主体性和目的性，实现双轨融合治理。

对此，本文提出以下两点具体措施：一是融合“网络+网络”，打通线上与线下的社区网格，让线上问题在线下解决，发挥社区工作人员的作用，及时发现和消除隐患；二是连接数字和科层主体，畅通沟通渠道，设置预警、意见催办等机制，提高对复杂事项的回应和处置能力。

结论

基层治理数字化是国家治理能力现代化的重要组成部分，从“结构－过程-功能”层级剖析基层数字化治理的内在逻辑和优化路径，是对数字治理的良好回应。数字时代是一个不可避免的潮流，基层治理也是国家治理的重要一环，因此基层治理数字化具有长远的研究价值，未来的研究将基于实证调研进一步完善。

参考文献

[1]向玉琼,朱仁森.交互式统合治理：政府数字平台的运作逻辑——基于“越秀越有数”平台实践的分析[J].理论探讨,2024(03):55-64.

[2]吴晓林.结构依然有效:迈向政治社会研究的“结构-过程”分析范式[J].政治学研究,2017(02):96-108+128.

[3]曾志伟,覃颖玲,王鼎量.数字时代乡村敏捷治理的理论建构与实现路径研究[J].四川行政学院学报,2024(03):26-37+105-106.

[4]陈宪良,方玉清.全过程人民民主复合性的三维审视——基于“结构—过程—功能”的分析框架[J].经济社会体制比较,2024(03):120-129.

张梅婷（2002.12-），女，汉，江苏南京人，本科，研究方向：基层治理数字化