引言

耕地是我国农业发展最基本的生在城市化和工业化进程中，能源、矿产、水、森林等自然资源消耗量较大，尤其城市周边耕地资源不断被破坏。产资料，随着人口不断增多，耕地面积却逐渐减少。近年来，耕地“非农化”“非粮化”倾向愈加严重。研究认为，耕地数量、质量和生态“三位一体”保护机制，有助于耕地保护走向系统、健康、可持续的发展道路。

1国土空间规划背景下耕地保护问题

粮食安全关乎国家安全，耕地是粮食生产的命根子。从当前国际国内形势看，保护耕地、保障粮食和重要农产品供给面临诸多挑战。随着人口增长和城镇化推进，我国未来一个时期粮食需求将保持增长趋势。在国土空间规划背景下，耕地保护是一项至关重要的任务。随着城市化和工业化的发展，耕地面临着被城市化、工业用地和其他非农业活动占用的压力。因此，制定和实施有效的耕地保护政策至关重要，以确保农业生产的可持续性和粮食安全。与此同时，随着经济社会的发展，大量的耕地转变为建设用地、园地等其他地类，耕地面积不断减少。

随着经济社会的全面发展、国内外形势的不断变化，耕地保护政策持续从严。1978—2003年期间，土地管理局成立，国家颁布了《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规，建立了土地利用规划管理制度，提出国家实行土地用途管制制度和耕地占补平衡制度，耕地保护政策体系初步建立；2004—2012年期间，中国进入了高速发展阶段，建立了以耕地占补平衡、土地用途管制、基本农田保护等政策为核心，以耕地保护政绩考核及耕地分等定级技术为保障的耕地数量和质量保护制度体系，并建立国家土地督察制度，首次提出18亿亩耕地保有量的约束性指标。2012年至今，提出补充耕地项目开垦耕地验收制度，将基本农田上升为“永久基本农田”，建立耕地用途管制，实行耕地占补平衡和进出平衡制度，建立耕地卫片监督工作机制，严禁耕地“非农化”“非粮化”。一些地区对于违规占用耕地行为的监管和执法不力，导致违法现象屡禁不止，在土地使用中存在着农业、工业、城市化等不同利益的冲突，导致耕地被非农业活动占用的现象频发，还有一些地区存在着耕地资源被大规模转为建设用地或者被污染的情况，导致大量优质耕地资源的浪费和损失。

国土空间规划划定“三区三线”，统筹了农业、生态、建设空间，强化耕地源头管控和保护，管制内容包括落实到地块的耕地保有量和永久基本农田保护任务，建设用地控制总量、生态保护红线及落实到地块的生态退耕规划控制等。“一些地区位置偏远、零星破碎、质量低劣的耕地为完成划定任务也纳入永久基本农田保护区，此轮耕地保护目标图斑带位置下发，耕地保护形势仍十分严峻，耕地保护面临前所未有的压力与挑战。

2耕地保护问题的解决对策

2.1构建国土空间耕地保护新格局

强化国土空间规划引导和耕地用途管制的刚性，确保耕地保护目标数量不减少，永久基本农田实至名归，有序引导村庄建设。严格控制建设用地挤占耕地，坚持以补定占、先补后占、占优补优原则，在当前快速城市化和农业生产力迅速提升的背景下，在城区周边经济发达乡镇、国有农场等基础条件较好的地方开展土地综合整治，建设现代化农业生产基地。规划中期适时开展耕地和永久基本农田保护中期评估，调整优化耕地和永久基本农田。根据评估结果，需要及时调整和优化相关政策和措施，包括修订土地利用规划、完善耕地占用管理制度、加强执法监管力度等。同时，还需要加强对耕地保护工作的宣传和教育，提高全社会对于耕地保护的认识和重视程度，形成全社会共同参与、共同保护耕地的良好氛围。

2.2加强土地综合整治开发，注重耕地质量提升

建立基于高标准农田、永久基本农田、耕地红线和红线外耕地及后备资源有序调控路径，实现耕地保护刚性控制与弹性调控的战略实施。在乡镇国土空间规划中，进一步优化农业区域布局和生产结构，分析耕地需求趋势，充分利用后备资源调查成果和标注即可恢复或工程恢复的其他农用地，有计划分年度开展县级土地开发和耕地恢复耕种，利用土地整治手段，开发补充耕地，增加耕地数量，满足占补平衡要求，提升耕地质量。充分加强补充耕地后续管理，确保耕地不撂荒。

2.3建立贯通耕地保护管控机制

通过规划引领、科学划定“三区三线”，积极落实农田保护任务，强化国土规划对专项规划的指导作用。控制耕地转为其他农用地和农业设施建设用地，实行占补平衡原则，积极寻求新增耕地补充途径。推动耕地保护向信息化管控转变，建立监管平台，实现事前预警、事中监控和事后分析。严格管控耕地用途，防止擅自改变耕地用途，确保农田有效利用。对新增违法用地采取零容忍态度，及时警示、追责问责，涉嫌犯罪者追究刑事责任。保持高压态势，维护农田保护工作的稳定。

2.4生态管护，促进耕地可持续利用

加强耕地的生态管护，需要从推动耕地生态修复、开展土壤污染治理、完善耕地生态保护补偿机制、建立生态管护长效机制等方面出发。贯彻山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，推动耕地生态系统整体修复，综合治理酸化耕地、盐碱地、“问题”黑土地等各类退化耕地，在摸清土壤质量家底的基础上，深入推进耕地污染监测、治理与修复；统筹耕地生态系统“田、沟、路、林、渠”整体协调，在发挥农田基础生态功能的前提下，开发耕地土壤碳汇产品，提倡绿色农业、休闲农业、循环农业，实现人与自然和谐共生的中国式现代化；加强耕地利用和生态保护的融合，提供高附加值的生态农产品。探索耕地生态保护经济补偿，通过统筹安排财政资金，“横向到边、纵向到底”将耕地的生态管护落实到各职能部门，凡是涉及或影响到耕地的项目都要与耕地进行衔接，把耕地生态管护作为工作效果和项目实施可行性的重要参考因素。

2.5完善耕地保护补偿监督制度

切实维护广大农民的切身利益，参照其他省市建立耕地保护经济补偿专项资金制度，按照“谁种粮、谁获补偿”的思路，完善耕地保护相关补偿标准，完善县区、乡镇之间利益补偿机制，整合各类涉农补贴，建立耕地恢复耕种补偿机制，提高补充耕地项目后期管护费用，充分调动农民种田护田主动性，从根源上解决耕地保护意愿低的问题。加强土地流转管理和服务，完善耕地流转相关制度与标准，引入民营资金和国有企业参与，培育新型农业经营主体，形成多元主体建设。

借助大数据、云计算、无人机技术、人工智能、移动互联、物联网等信息技术，构建和完善智慧耕地管理平台，实现基于信息化、智能化管理与服务的新型耕地保护管理模式。充分利用自然资源“一张图”，有效对接国土空间基础信息平台、网上办公和审批系统等，实现耕地变化信息监测、耕地保护监督、永久基本农田监测监管、设施农用地监管等耕地保护业务管理工作的数字化、网络化及智能化，探索耕地全生命周期管理，不断提升耕地资源现代化治理水平。推行实施耕地保护“田长制”管理，以县区级人民政府为单位，设置总田长、镇田长、村田长、网格员，由村民担任网格员，充分调动群众参与耕地和永久基本农田保护的积极性。建立定期巡查制度、会议汇报制度、宣传制度等，逐级签订“田长制”保护责任书，制定“田长制”考核办法，以耕地保护责任目标考核为手段，确保“田长制”落实到位，县级对各镇政府每年考核一次。强化耕地保护监督机制，以政府为责任主体，协调联动各相关部门。自然资源部门“管界线”，主要对永久基本农田的界线进行划定、管理，并对违法违规占用耕地、破坏农田、毁坏种植条件的行为进行管理。农业部门“管质量”，包括耕地地力的分等定级与变化监测。生态环境部门“管污染”，包括协调农业部门进行耕地污染情况的监测和评价，对耕地和永久基本农田污染事故进行调查处理等。各镇加强耕地日常执法监督，充分发挥村级组织日常巡查作用，全覆盖监测耕地利用情况。

结束语

细化耕地保护责任监管主体，进一步将耕地保护任务细化到地块，责任明确到具体人员、具体农户，让每一块耕地都有人保护、有人监督。建立以预防为主、整治为辅的耕地保护监管机制，开展耕地种植监测，完善土地流转过程中耕地用途管制规则，建立信用承诺新机制，确保耕地流转后用途不改变，与农业空间布局相协同。

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