中图分类号：TU98

1 国土空间规划与乡村振兴概述

现阶段，国土空间规划在本质上指的就是对某一区域内的国土空间开展的开发与保护工作，在国土空间规划体系下，各地区的空间布局、建筑结构等均能够得到有效优化，从而为此现代化发展效率以及建设工作开展效果的提升提供更为充分的保障。结合实际情况来看，在当前社会，国土空间规划能够进一步提升国家空间发展的健康性，进而从本质上提升我国国土空间的可持续发展性。乡村振兴战略的制定和实施是一项以国土空间规划为基础的系统工程。它对于合理、科学地规划土地利用，协调资源配置和利用，保障人与自然、人与环境的和谐发展具有重要作用。在乡村振兴战略实施力度不断强化的过程中，为了能够将国土空间规划所具有的引领作用更加全面地发挥出来，相关部门便需在针对农村地区人口、经济等方面分布情况进行综合分析的基础上，重点关注地区生态环境的发展健康性，进而开展乡村地区国土空间保护与开发工作。在国土空间规划背景下，乡村振兴战略体系的完善性能够得到有效提升，乡村空间治理效果也能够获得更加全面的保障，从而在有效促进我国乡村振兴战略实施效率与乡村生态文明建设质量的过程中，为我国城乡一体化战略发展目标的实现奠定更为坚实的基础。

2 乡村振兴战略背景下国土空间规划现状

2.1规划的缺失

由于在国土空间规划改革之前，各行业都是在各自领域内相对封闭的进行管理，从而形成了一套自成体系的行政许可发放规则，尤其是在直接支撑行政许可发放的要件中，很多行业都存在着没有系统的详细规划作为支撑，而是一事一议地把相关本应由详细规划完成的工作变成孤立的技术图件、表单、简图融入到相应的要件中，但这些行业一般都编制了可以启到间接支撑行政许可发放的行业规划或专项规划。可以看出这些行业缺少系统的系统全面的详细规划储备。甚至没有建立起详细规划体系，更不用说把这些详细规划与其他行业的详细规划融合成能够反映全域空间利用的完整的综合详细规划。

2.2规划内容不完整

支撑许可事项的详细规划中部分未公开的硬性文件，无疑会对许可事项建设发展进程产生影响，从而不得不产生多个分立的要件来支撑建设落地。在自然资源开发保护和利益分配过程中不可避免的都需要在空间上对资源实施定位、定量的计量工作，同时在搜索资料过程中发现大多详细规划和属于详细规划层面的要件并无相应规划图纸及具体点位予以支撑。且部分规划编制成果在政策性偏强，可操作性上偏弱，难以全面支撑实地建设项目发展。如基本海洋观测站点在本文中对应的海洋观测网专项规划、地下水禁止开采或限制开采区审批对应的地下水功能区划等规划内部暂无坐标方位表予以支撑。各类问题情况可以显现在“专项详细规划一张图”上，清晰对标许可事项落地实施，同时为申请单位或个人提供了便利平台，不必再对接多个审核机构，加大工作难度。

3对上述现状的解决对策研究

3.1规划间协同的建议

打造“综合详细规划（一张图）”首先需要统一技术标准，用一套完整的标准体系对各类规划开展编制指导工作，统一出发点。各类规划都必须以相关技术标准为指导开展编制工作，技术标准不一致是导致现行规划之间不协调的主要因素之一。如统一规划地类划分、统一制图标准规范、统一数据格式等，建立科学完善的基础资料体系，让编制中的相关规划图件的制作更为规范，有利于不同规划之间的衔接。总的来说，未来的国土空间规划和自然资源行政管理之间更像是一张交织的网，通过这套系统全方位处理规划的审批以及许可的发放等必要程序。中央通过不断更新审批系统，并将当前国家大政方针、政策体系、技术标准等信息融入到规划信息系统当中，建立统一的行政审批流程。

3.2实现传统乡村空间功能更新

实现传统乡村居住空间功能再更新。推动传统乡村空间体系向新型乡村空间体系转变，全面实现空间功能再更新，即在原有的空间基础上赋予新的空间功能或升级强化原功能，使乡村居住空间更具有发展活力。乡村地域功能划分为一般功能和特殊功能、主导功能和辅助功能。，简而言之，一般功能是指乡村普遍具有的功能，特殊功能是乡村所特有的功能，主导功能是处于主导地位其作用强度较大，而其他功能属于从属地位，作用强度相对较小。本文传统乡村空间功能主要是指居住生活功能，为原住民提供日常生活、起居作息的功能。单一落后的日常生活居住功能仅仅能满足基础的居住休憩、生活储物、畜禽养殖等传统生活功能。未来居住安全区由封闭走向开放，空间功能提升需精准围绕其发展需求，更加注重新型乡村居住空间的适应性，强化升级原有乡村功能，赋予新型多样性特色化的乡村功能。

3.3增设乡村历史文化的保护用地

在实施国土空间规划背景下的乡村振兴战略时，乡村历史文化的保护工作所具有的开展价值是不可忽视的，为此，相关政府部门需在正确认识到乡村历史文化保护工作对乡村振兴战略实施效果造成的影响的同时，做好烈士文化保护用地方式的制定工作，并通过强化历史文化宣扬、保护力度的过程中，为乡村经济高效发展目标的实现以及乡村生态文明建设目标的实现提供更为充分的保障。在此过程中，政府相关部门还需在严格遵守相关法律、法规的基础上，做好乡村振兴战略建设规范的构建工作，从而在全面提升乡村振兴战略实施规范性的同时，确保相关工作人员乡村规划工作的开展能够有法可依，并有效避免各类违规、违法行为的出现，进而通过法律相关功能的科学应用来做好乡村历史文化的保护工作，最终进一步确保乡村振兴战略的实施效率与质量。

3.4强化乡村生态环境治理提升生态管理意识

生态振兴是乡村振兴的坚实基础。想要实现乡村振兴需要提高生态环境保护意识，建立适宜人类居住的环境，在发展中要坚持人与生态环境共生。在国土空间规划背景下，要想实现乡村振兴，就要坚守农村发展既要金山银山，也要绿水青山；宁要绿水青山，不要金山银山的信念。绝不能以牺牲生态环境为代价换取乡村振兴。随着十九大指出乡村振兴新战略到目前为止，我国乡村建设与经济都得到了有效的发展，改善了农村居民的生活质量。在乡村振兴中，部分地区为了增加经济效益，过度污染生态环境，严重忽视了对环境的保护，导致乡村在振兴与发展中也伴随着环境污染，影响了居民的生活与身体健康。因此强调人与生态环境属于共生关系，在发展过程中要尊重、顺应、保护生态环境，不要凌驾于生态环境之上，因为人类在伤害生态环境的同时也是在伤害自己，更会给子孙后代的生活与发展埋下巨大隐患。基于此，地方乡镇村领导要深入基层，为广大村民宣传生态文明建设的相关政策与法律法规，提高村民的生态环境保护意识，要严格遵守文明建设的相关规定，不要过度开采资源，要引领村民实行绿色发展理念，确保农村的天更蓝、水更清、山更绿、生态更美好的新局面，为乡村振兴战略的顺利实现奠定坚实的基础。

3.5实施地区开发规划的管制分区与规制分区

国土空间详细规划不仅要建立起最基准的底线规制工具，同样需要保留服务于地方发展的管制方式。用途规制分区可作为国土空间的底线工具，但其用途规则仅是保障国土安全的最低要求。城乡空间的发展必然存在更高的要求，详细规划中必然也还需要通过分区管制反应现实需求和地方发展目标，并且实施开发规划的分区，既可以是开发规制分区也可以是一种开发管制分区。两者在规则的程度及管制方式上不同，在现实中也往往是两种方式的混合。一方面，国土空间详细规划中可以延续以往规划管制分区的方式，作为地方政府的行政管制依据，以开发许可的方式实现特定开发目标。如同香港的地区图则包括法定图则与内部图则一样，内部图则包括发展大纲图与详细蓝图。但与原控规地块开发不同，开发管制分区要将多个地块作为一个整体，并且有着共同开发目标，是一个与城市目标和城市环境结合的城市发展单元，如大学城、金融城。另外，城市更新也是超越地块发展的多地块开发，需要同步规划设计，基于同一个更新目标，那么在详细规划中就形成一个独立的开发管制分区。开发管制分区就意味着是以管制而非规制的方式实现对开发行为的约束，但与此同时，当开发管制规则中将能够合并的规则逐步整合，建立分区通则，管制分区可以沉淀为规制分区。

总体而言，城市发展的目标愿景会随着不同发展阶段面临的问题差异而发生变化，基于目标导向的管制分区作为反映人类目标与意图的思维载体，也必然会发生改变。但是，这种变化往往是局部的而非整体性的。开发建设行为往往是落实特定目标，是分片区且存在时间差的，必然是与落实底线的用途规制分区不同的层级。因此，对于实施地区开发规划的分区管制工具，无论是管制分区，还是规制分区，只是规则化程度不同，但就范围而言，都是局部的，是对用途规则的补充，不必要覆盖全域。对于没有特殊目标的分区，仅需服从用途规制分区的基础规则。

4反思

从近年来的学术讨论来看，国土空间规划立法研究属于新兴领域，研究文献集中出现在2018年以后。很多学者都意识到，在我国推进全面依法治国的背景下，国土空间规划的法治化是必然选择，在法治轨道上深化“多规合一”改革，是当前国土空间规划体系构建完善的一项重要任务，空间规划的改革离不开法律体系的保障，需要大力推动规划工作走向法治化。这对立法模式和法治化工具提出了新的挑战。为数不多的文献几乎均聚焦于国土空间规划立法这一微观领域，如围绕国土空间规划立法思路与路径，立法体例，立法理念，法治化逻辑等内容的研究。言之，城乡规划体系下，控规作为法定规划仅仅是将规划的效用与规划的权力联系起来，通过提高规划的权力，并以上升到“法”这个权力最高层次来提高规划的效用。空间治理的直接手段实则是行政管制，“依规行政”的底层逻辑也就使得控规在编制与管理过程中容易产生大量寻租现象，无法有效地解决空间使用的公平与正义问题，也严重影响着控规作为法定文件的严肃性。“以法”与“依法”的思想差异也对应了管制与规制的差异。国土空间详细规划是延续控规的以法行政的“管制”路线，还是回应现实问题与挑战，将控规深化转型为依法治理的“规制”模式，当前国土空间规划的法治化工作仍是我们的研究重点。

5 结束语

综上所述，针对乡村振兴发展，相关部门以及工作人员要给予更多重视，将国土空间规划具备的引领作用充分发挥出来。在此基础上，推进城郊融合类村庄发展、聚集提升类村庄发展、特色类村庄发展，从而为乡村地区的更好发展奠定基础。

参考文献

[1]金华.乡村振兴背景下国土空间规划现状及对策研究[J].城市建设理论研究(电子版),2022(29).

[2]张丹.乡村振兴战略背景下国土空间规划现状及对策[J]. 居舍,2022(19).

作者简介：郑立坤（1988—），男，汉族，本科学历，副高，研究方向为国土空间规划。