1引言  

国有建设单位作为政府工程项目投资运营主体，投资建设众多的工程项目，做好工程项目管理，优化工程项目投资，对国有建设单位自身发展有着重要意义。重视工程变更管理是做好工程项目管理的重要内容。文章列举典型工程变更案例，重点分析国有建设单位在工程变更管理过程中存在的问题并提出对策。

2实例分析工程变更管理现状

工程项目建设过程中，由于建设参与方原因、勘察设计方面原因、合同本身原因、客观条件发生变化等原因，都可能引发工程变更，而许多不必要的工程变更则会造成严重的资金流失。国有建设单位作为建设参与方，在工程项目建设决策和实施阶段中占有主导作用，若对工程变更管理失控，将对工程项目质量、进度、投资等造成重大影响。然而，目前国有建设单位在工程管理方面仍存在一些突出问题。

2.1工程项目决策阶段缺乏充分研究

工程项目规划设计阶段应当明确其功能定位，并充分考虑项目实施的合理性、可行性以及经济性。然而，部分工程项目急于开工建设，在功能定位模糊不清，具体投资金额不确定的前提下就开始实施，这就导致工程项目设计目标不明确，只能一边设计、一边施工、一边变更，而由此产生的工程变更金额通常较大。如某再生水工程总承包项目，合同金额为5.57亿元，在工程项目设计不充分的前提下急于开工建设，设计文件在施工过程中反复调整，导致招标工程量清单编制与最终施工图纸之间偏差较大，由此产生的工程变更多达23项，合计变更金额1937万元。此外，工程项目前期缺乏统筹调研，设计方案未经严格审核就开始实施，导致新老项目交叉打架问题突出，而不得不进行工程变更。如某消防管道工程，合同金额1.3亿元，该项目设计方案确定后，在施工过程中发现管道路由与升压站路由冲突，不得不改变管道路由线路。然而原设计方案的管道沉井已施工完毕，改变管道路由线路后又需要另外增加一座沉井。经设计变更后，工程变更造价随之增加金额100万元，给工程项目建设造成了不必要的浪费。

2.2受政府决策影响而产生的工程变更较多

国有建设单位承接政府委托建设工程项目众多，在工程项目建设过程中受当地政府领导层决策影响较深。某些政府领导层考虑规避敏感信息刻意降低工程项目前期建设标准，而在项目建设过程中又通过工程变更的方式变相提高建设标准；或者在工程项目建设过程中发现工程项目未达到预期效果，而随意要求对工程项目功能、外观或材料等进行调整，由此产生相应的工程变更。如某医院康养中心项目，合同金额1.86亿元，工程项目开工建设后，政府部门提出需要将建设中的康养中心变更为康养公寓，工程项目内部整体结构设计都发生重大变化，建设单位不得不对图纸进行重新调整，调整后的图纸增加投资金额1237.15万元，仅此一项工程变更就占合同金额的6.6%，工程变更金额重大。

2.3工程项目管理人员控制投资成本意识淡薄

国有建设单位的工程项目管理人员虽然具备一定的工程管理经验，但多数人缺乏工程项目管理成本管控意识，习惯性认为工程款不是自己的，工程项目投资多少与自己无关，不会主动思考如何控制项目总投资。因此，当出现工程变更事项时，作为业主代表的工程项目管理人员对工程变更的必要性和合理性缺乏深入研究。首先表现在现场业主代表对施工单位提出的工程变更意向缺乏研究，签发工程变更签证存在随意性；其次，对合同内容不熟悉或对工程项目现场管控不到位，任由施工单位投机取巧却不能及时发现问题，甚至在施工过程中对需要核减的工程变更事项视而不见、置之不理。施工单位在提交工程变更申请时，往往只申请增加投资的工程变更事项，对于减少投资的工程变更事项基本不会主动申请，这就需要业主代表在此方面特别留意。主动发现可以核减工程投资的变更事项，不仅要求业主代表要具有专业的知识，也要有一颗强烈的责任心和一双具有发现问题的慧眼。

2.4内控体系不健全导致工程变更报审严重滞后

国有建设单位在投资建设工程项目时，内控体系方面存在明显缺陷，甚至有些国有建设单位成立之后，很快就投入到工程项目建设中，公司内部组织架构以及控制体系尚不健全，对工程项目建设缺乏系统性、前瞻性管控。工程项目建设初期，国有建设单位一边建设一边完善相应的内控管理制度，工程变更事项审核审批责权划分不明确、审核审批程序不规范。这就导致大量的工程变更根据现场签证就开始了实施，甚至部分工程变更事项一直到工程结算审计时都未报批报审。未经严格审核批准就已经完成实施的工程变更事项，极易在工程结算审计时引发矛盾纠纷。工程变更事项施工方案未经严密论证就盲目施工，势必会增加工程项目投资，导致国有资金大量流失。某污水处理厂升级改造项目中发生工程变更事项237项，其中有135项工程变更均未报批报审或报批报审时间严重滞后，工程变更数量之多、金额之大不得不引起国有建设单位的重视。

2.5工程变更管理资料缺失严重

国有建设单位工程项目管理人员有限，加之工程项目众多，派驻项目上的业主代表不足，通常一个业主代表同时负责管理多个工程项目。部分业主代表在精力有限、能力有限、责任心不强的情况下，往往会忽视工程项目管理档案的保存工作。有些应当保留的工程项目过程资料尤其是工程变更资料未妥善保存，甚至不知道应该保存哪些工程管理资料。另外，由于国有建设单位对工程项目管理人员管控不严，加之人员岗位调整、离职等因素，使工程项目资料交接时缺失缺管，遗失严重。业主代表对工程变更资料的管理缺失体现在多个方面，如工程变更依据不足、甲方应当下达的指令单缺失、隐蔽工程变更应当保留的过程影像缺失等等。

3解决对策

国有建设单位投资建设的工程项目同时兼顾经济效益和社会效益，工程全过程管理的精细化程度，直接决定着民生工程项目建设质量和国有资金的利用效率。因此，针对目前存在的几个方面突出问题，现从国有建设单位管理层面提出以下几点对策，以期改善国有建设单位工程管理现状，减少国有资金浪费。

3.1扭转思想观念，重视工程项目前期规划设计

工程项目前期规划研究指导各个具体工程的布局和设计方案，国有建设单位首先应当扭转思想观念，严格按照工程项目建设基本程序开展工程项目建设前期的规划研究。其次，改变重施工、轻设计的错误思想，工程项目实施之前，择优选择工程项目设计单位，对工程设计单位资质条件、业绩情况进行严格审核，筛选与工程相匹配的设计单位。在工程项目设计过程中，加强与设计方的沟通协调，积极收集影响工程项目建设的基础资料，为设计单位提供有效的信息支撑，尽量使工程设计方案完备可行；再次，公司内部应当建立工程设计方案审查制度，通过分析工程项目基础资料，充分研究工程设计方案和主要经济技术指标、经济来源，严格把控工程设计方案质量，避免工程设计方案实施后，出现项目交叉、项目实施进度受阻等问题。同时，应当组织设计单位、施工单位、监理单位等开展施工前的图纸会审，避免施工图纸不完善导致产生工程变更。

3.2加强与政府部门的沟通

国有建设单位承建地方政府委托投资的工程项目，工程项目建设深受政府领导层决策影响。政府领导层好大喜功、盲目追求政绩，往往会导致工程项目从立项之初就存在诸多问题。国有建设单位应当树立前瞻意识，从公司管理的角度认真分析工程项目投资成本和实际效益，由政府部门要求实施的工程变更，应当认真核算工程变更的金额和工程变更的可行性，并如实反馈至政府部门。工程项目设计方案的设计效果能否达到政府部门的要求，需要国有建设单位与政府部门做好充分沟通，尽量避免工程项目建设过程中产生功能性、结构性调整；另外，针对政府部门要求实施的工程变更事项，国有建设单位应当妥善保存政府相关指示文件，避免引发工程项目建设审计风险。

3.3完善工程变更审核制度，强化过程管理

国有建设单位作为工程项目建设主体，应当对工程项目建设开展全过程监管，建立一套完备的工程管理制度。如建立工程变更事项内部审查制度，工程变更事项内部审查制度应当明确工程变更意向分级审核、审批流程，发生重大工程变更的需要对工程变更所采取的技术方案邀请专家评估论证。严禁工程变更未经审核擅自施工的行为，对于延迟上报的工程变更事项也应当明确相应的惩罚措施；此外，注重包括工程变更资料在内的所有工程项目资料的保存，建立完善的工程档案管理制度，明确档案管理责任部门和责任人，并制定奖惩措施。完善的工程项目管理资料，不仅可以为工程项目审计、政府债务审计以及国有资金监督监察等重要工作提供可靠的材料支撑，同时还可以有效规避国有企业在投资工程项目建设中的责任风险。

3.4加强工程项目管理人员管控

首先，国有建设单位应当组织建立一支专业化且责任心强的工程管理队伍，并根据工程管理人员所学专业，分配到与其专业相匹配的工程项目上，让专业人员干专业的事，避免因工程项目管理人员不熟悉工程项目专业，而被施工单位牵着鼻子走；其次，建立对工程管理人员的管理制度，如工程管理人员调动（离职）交接管理制度、工程项目管理人员责权管理办法等，在制度中明确工程项目交接手续、交接内容、审核责任部门和责任人，强化工程项目管理人员责任意识；再次，可通过开展工程管理经验共享培训会议等形式，解剖分析典型工程变更反面案例，提升工程项目管理人员工程变更管理意识，避免类似工程变更的发生。

4结束语

国有建设单位在地区开发建设过程中承担着重要角色，内部决策机制不健全、工程管理内控制度的不完善、工程项目建设成本控制意识缺乏等，导致其投资工程项目建设时发生工程变更事项的数目、金额和比例较大，如不严加管控，不仅会造成国有资金的严重流失，甚至可能会滋生腐败。工程变更的发生与工程项目全过程管理有着密不可分的因果关系，工程项目全过程管理的精细化程度是决定工程变更多少的关键性因素。国有建设单位应当结合当前自身工程管理缺陷，从企业管理的角度寻求控制工程变更的解决方案，树立超前管控意识，通过建立内控管理制度、完善内部工程管理机制、建立与政府之间良性沟通等，有效控制工程变更的发生，为国有工程项目建设节约投资成本。

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（作者：李高艳；1986年4月；女；汉族；山东；江苏方洋集团有限公司；中级工程师；硕士学位；从事工程管理工作。）