项目来源：2024年广西壮族自治区大学生创新创业项目：日本重大突发事件下民生保障法律机制研究（项目编号：202410596680）

基金来源：国家民委“一带一路”国别和区域研究中心“日本应急管理中心课题” （2023RBYJGL-3）

新时代中国特色社会主义建设日益注重满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，推动人的全面发展和社会全面进步。习近平总书记指出：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命”，科学回答了事关应急管理事业全局和长远发展的重大理论和实践问题^[1]。日本作为自然灾害频发的岛国，在重大突发事件下的应急管理及民生保障机制建设中积累了丰富的经验，这些经验在危机管理体制机制的构架中显得尤为重要，尤其在防灾减灾对策方面，为其他国家提供了宝贵的启示。换言之，日本危机管理体制机制的构建主要是围绕应对自然灾害风险而展开的^[2]。自然灾害事件亦是“重大突发事件”的典型表征。东京作为日本的政治、经济中心城市，在重大突发事件发生前，探索完善民生保障响应机制，并建立健全自然灾害救助体系和运行机制方面具有先导作用。以下，从日本东京的自然灾害应急管理中的防灾减灾处理机制展开探讨，以期获得完善我国重大突发事件下的应急管理机制建设的有益启示。

一、东京防灾减灾的研究背景

1.自然环境概况

日本国坐落于环太平洋火山地震带，地震及火山活动极为频繁。全球约十分之一的火山处于日本，五分之一的地震在日本出现。1995年的阪神大地震、2004年的新澙中越地震都导致了重大的人员与财产损失，引起了全球各地的广泛关注。2011年3月11日，日本爆发了里氏9.0级特大地震，并引发海啸和核电站泄漏事件，此被称作“日本战后以来最严重的危机”。正因为日本自然灾害频发，综合防灾成为其城市规划和建设过程中的重中之重。

东京（Tokyo Metropolis），总面积2194平方千米，是日本国的首都、一级行政区、首都圈中心城市，也是日本内阁和日本国会的所在地，日本的政治、经济、文化、交通等众多领域的中心，位于本州岛关东地区。截至2023年12月，东京常住人口约1410万人。东京亦是地震频发之地，有21座活火山，其中在8座火山岛（大岛、利岛、新岛、神津岛、三宅岛、御藏岛、八丈岛、青岛）上有3万人生活，拥有活跃的火山活动的是大岛和三宅岛，新岛、神津岛现在也可以观测到地震和地壳的变动。即使地面感觉不到震动，地下的岩浆也在积蓄力量。例如当地时间2022年9月3日11时55分左右，日本东京就发生了4.2级地震，最大震感为2，震源深度80千米，类似事件不胜枚举。

2.政府政策应对措施

东京作为世界上较大型的综合性现代化国际大都市，其政府非常重视防灾减灾。1975年，东京政府颁布《灾害对策基本法》（災害対策基本法），明确提出每五年开展一次地震风险评估，并于2022年发布《第九次地区地震风险评估研究》（地震に関する地域危険度測定調査），旨在进一步增强东京地区应对地震灾害的抗灾能力。东京政府还制定了多个版本的《东京防灾规划》，鉴于其自然灾害具有发生斌率高、类型多元以及破坏影响范围广等重要特征，政府对症下药，构建起了较为完善的综合防灾功能设施体系、应急救援与疏散体系、数字化的支撑系统以及全社会广泛参与的防灾教育与普及机制，期望能够给城市在抵御灾害、应急救援以及快速回复重建方面提供有力的支撑。

二、东京防灾减灾的处理机制

1.健全防灾规划体系，建立风险识别机制

    日本的防灾措施中最重要的一部分就是建立健全完善的防灾规划体系，而作为日本首都的东京，早于2003年4月就确立了“知事直管型应急管理体制”，改组灾害对策部门，成立了城市综合防灾部^[2]，通过全政府统一了应对突发事件的组织模式，建立了防灾规划体系雏形。

在风险识别机制上，以《东京防灾规划2021》为例，《东京防灾规划2021》首先按照不同区域提出差异化的灾害场景，针对东京都内不同区域的灾害特征与风险情况，划分为“岛屿区域的火山喷发”、“岛屿区域的地震”、“区部和多摩区域的地震”和“东京各区域的洪水和台风”四大类型。并且，全面且细致地对灾害场景中可能存在的各类风险逐一展开了精准识别，通过这样的做法，可以有效地提升防灾规划措施的精确性与适配性，进而有力地保障人们在灾害发生时进行各种活动的安全性，能够最大程度地减少所受到地威胁与伤害。

2.加大民生保障投入，提升防灾减灾技术

    东京为保障重大突发事件下的民生需求建立了相应的响应机制。例如东京在临海地区建立了防灾据点，在耐震度较高的码头、泊船地点也建立了救援物资、避难场所等第一时间能为民众提供救助的应急场所。为了减少灾害损失，日本不仅在国家层面统筹规划防灾设施，还将防灾设施的投入落实到市区层面。例如，在东京的住宅区，随处可见高大的绿色护墙，这些护墙在地震时可以起到隔离人和车辆的作用。而在日本各大商场、地铁、车站，都建设了应急避难室，以应对各类紧急情况。不仅如此，东京各个学校也被规定了必须设立能储存食品、药品等应急物资的仓库。东京通过不断完善民间基础设施，持续加大民生保障的投入，以尽可能规避突发事件下的遇难风险。

    在提升防灾减灾技术方面，日本政府的投入日益增加。2020年12月，日本政府通过了新的五年计划，其中15万亿日元（约1444亿美元）将用于加速防灾准备，旨在减少可预警的大地震及强风暴袭击所带来的破坏^[3]。通过升级现有道路、学校以及机场，将这些基础设施连接至超级计算机以便第一时间获得暴雨预警。同时，不断完善灾害预测技术，大力推广灾害预警设施，以提供最快、最准确的预警信息。例如，在地震预警技术方面，自2011年发生东北地区太平洋沿岸大地震后，政府继续加大地震预警研发的力度，并不断升级地震预警技术。如今，日本地震预警系统平均能在地震发生前5秒到20秒预警，大大提升了人们自救和应对的时间。东京防灾中心担当着全市防灾行动指挥部的作用，亦引进了世界上最先进的指挥系统，能够迅速、准确地了解和掌握全市的受灾情况，保持与各防灾单位的情报联系，一定程度上提升了救援的效率。

3.加强应急防灾演练，施行多元复合措施

    事实上，日本政府十分注重应急教育和防灾演练，将每年的9月1日定为“灾害管理日”，8月30日至9月5日定为“灾害管理周”，在全国范围开展防灾宣传和灾害演练活动。2023年9月1日，由东京都、埼玉县、千叶县、神奈川县、横滨市等9个都县市约140个机构和团体参与的联合防灾演练在神奈川县相模原市举行。这场演练约有一万人参加，通过演练人员搜救、消防灭火、交通管制以及使用直升机运送伤员和救援物资等，提高民众和搜救人员在重大突发事件下的处理能力。

同时，基于对灾害场景以及灾害风险进行推演与模拟所列出的清单，东京构建起了极为细致且极具针对性的灾害应对措施体系。这些防灾举措全面涵盖了灾前、灾中、灾后这三个阶段，在灾前能够对灾害可能产生的破坏进行直接的预防与抵御，在灾中能为受灾人群的救援与避难提供切实有效的保障，在灾后也能为恢复与重建提供相关的指引方向。另外，这一体系可以依据灾害所呈现出的地域特征、类型以及应对灾害时避难行为所呈具备的差异化特点，将切实确保受灾民众的人身安全以及规避自然灾害突发所带来的疫情传播风险当作重要的前置条件，建立更加多元化的分散避灾策略，充分考虑了各种复杂因素，旨在为居民提供更为全面、可靠且具有针对性的避难方案，以应对不同情况下的灾害状况，最大程度地保障居民的生命安全和生活稳定，让他们能够在面临灾害时找到最为合适的避险方式，降低灾害所带来的各种不良影响和潜在风险。

举例而言，当居民自家所处的状况呈现出较为危险的态势时，可以依照政府对外发布的与避难相关的详细信息，结合实时的使用情况，就近选取合适的避难所或宾馆等作为最终的避难目的地，此外，对于一些风险预警较小的灾害，甚至可以选择附近的机动车作为更加便捷的应急场所；当然，在民众居所或所在社区处于一种安全稳定的状态时，可以依据家庭物资储备的具体情况做出留下或转移的相应决策。又比如，当面临洪水灾害时，为了避免由于身处低层建筑而遭受洪水吞没，可以采用向临近的高层建筑实施垂直避难策略，最大程度地减少灾害带来的危害。

4.深度树立防灾意识，构建全社会防灾格局

一方面，持续提升居民防灾意识亦是日本防灾减灾措施的重要内容。首先，对防灾书籍予以灵活运用是构建防灾意识的基础性举措。举例来讲，以防灾规划为核心，按照不同的受教育程度可以推出不同专业性分级版本的《东京防灾》，按照不同性别思维模式的差异，可以推出更侧重于女性视角的《东京生活防灾》。与此同时，东京防灾广播、互联网等传媒工具也在灾害发生时也起到了重要作用，和防灾书籍协同强化了市民对防灾的意识水平。

其次，大力助推防灾教育工作是构建防灾意识的关键性举措。开展防灾信息的数字化提升工作，达成学校、家庭防灾教育的一体化整合，并明晰市民在不同的年龄段所对应的教育成效目标，鼓励教育机关、自治团体、消防部门及灾害支援志愿者等多方力量共同参与，推动防灾教育工作区域一体化。

最后，借助研讨会进一步普及是构建防灾意识的创新性举措。在居民社区中广泛开展防灾教育研讨会，邀请相关领域的专家、学者以及有经验的人士参与其中，切实有效地推动防灾教育在更大范围内的普及和深化。另外，对于部分空闲时间与研讨会不匹配的人群，也提出了诸如“爸爸妈妈东京防灾便利教室”“防灾女性研讨会”等具有人文关怀的针对性活动，以此强化“自助”与“共助”防灾意识塑造。

另一方面，全面落实全社会参与的理念。以塑造全社会共同建设、共同治理、共同享有的防灾减灾架构为方向，以打造全民参与的防灾减灾体系为核心，把防灾规划举措划分成“民众自我救助—社区共同协助—政府公共援助”这三大类别，促使民众将防灾减灾当作“自身的事务”，从而将防灾减灾转化为自觉的行为举措，搭建起由国家、都道府县、市町村、企业、居民等一同参与的“自觉防灾社会”。日本东北大地震发生后，2012年3月，基于灾害发生时职工们可能需要在工作设施内停留数天的设想，东京制定了《东京都居民返家困难者对策条例》，该条例要求企业争取为职工储存三天的饮用水和食物，要求其它地区和企业团体借鉴《东京都防灾条例》，把储存食物纳入防灾内容之中。

三、东京在防灾减灾中的应急处理模式特点

1.灾前预先性

    在重大突发事件中，日本为减少灾害对人、事、物的损害风险，通常会提前建立防灾应急场所，准备应急物资。在东京地区，政府在人口密集或灾难首发地区建立了应急避难所，且对应急物资，即饮用水、食品、药品、生活必须品等物资的保障和供给制度进行了组织架构，统一管理，确保灾害发生三日内生活必须品的储备。为了更加迅速、有效地装卸物资，政府还改善了储备物资仓库的保存方式，扩充储备仓库并加强了运输基地的建设，以便突发事件下物资运输的顺畅迅速。

    不仅如此，在1923年关东大地震后，东京重新加固了房屋，使用轻型墙面材料的钢筋混凝土结构，在保证安全抗震的情况下节省能源。且东京大部分民宅采用了箱体设计，因此在发生地震等会对房屋造成粉碎性损害的自然灾害下，房屋会整体翻滚，大大降低了损毁的可能，这些都能体现东京政府的灾前预先性。

2.灾中协同性

    当重大突发事件发生时，仅靠东京本区域的救灾能力是不够的，所以东京同其他县市签订了相互救援协定以确保应急管理中的多方支援^[4]。协定中，东京对灾中所需物资、医疗人员、赈灾方式都有详细说明，一旦东京发生重大突发事件，签订“相互救援协定”的七个都市县收到东京的求援请求，就必须第一时间提供相应的帮助。同理，当这七个都市县遭遇灾害时，东京也需第一时间去救援。

    未避免周边县市同时沦陷，孤立无援，东京也同更大范围的城市地区制定了应急合作框架，“相互救援协定”的签订城市包括大阪、名古屋、广岛等十三个物资储备较多的大型城市，保证了物资调动的稳定。这种契约的签订保障了东京的民生需求，响应了民生机制，也大大缩减了重大突发事件的反应时间，体现了灾中的协同性。

3.灾后广泛性

    对于日本灾后赈灾对策，日本在其民生保障上具有极大的广泛性。一方面是民生保障的类别较为广泛，分为四类保障机制。其一是政府发放的受灾慰问金，这一类保障机制是免费发放给灾民的，无需偿还；其二是政府给予灾民的无息低息长期贷款，最长归还期长达35年，且都为无息低息的贷款，极大程度上减轻了民众的生存压力，为保障民生需要提供了良好的渠道；其三是生活保护类，如因自然灾害家庭失去生计，可向政府申请“生活保护”，政府会按需分配相应金额；其四就是对中小企业的支援资金，若因受灾而无法正常经营或向员工发放工资的，可向政府系列银行申请周转资金，数额高利息低，为后续灾后经济建设奠定了基础。

    另一方面是对社会各阶层的包含范围较广。针对三人家庭、孤寡老人、老年人夫妇家庭和母子单亲家庭分别有不同的保障金额和机制，大范围地包含了需要救助的社会各层民众，及时响应民生需要。

四、东京应急处理及民生保障响应机制的经验借鉴

    区别于日本，中国在重大突发事件下的民生保障机制中着眼于信息化建设，重点构建“智慧应急大脑”，以信息化推进应急管理能力现代化，通过升级大数据完善监督预警、灾情管理、救援指挥等功能，实现城乡安全监测的“一网统管”，根植于数字化的救援体系，展开“智慧型”救援，使救援队伍互通有无、协同并进。但在社会参与度上，中国亟待强化。首先是民众、企业对应急管理的参与度较低，如日本家庭常备的突发事件应急包，在中国并未实现普及，人们对突发事件的应对意识较为薄弱，不乏侥幸心理的存在，应急演练也只在中小学中展开，忽视了除学校外应急演练的组织，对于社会参与机制的构建有待提高。

因此，日本的经验对于我国防灾减灾机制建设是一个很好的借鉴。首先需要着重指出的是东京在防灾方面所遵循的“灾害场景预测—灾害风险识别—防灾举措布局”这一技术路径。其促使防灾体系的构建更加完善、防灾举措的布局更加精细、防灾意识的普及更加科学，极具借鉴意义。其次，是处于大应急理念之下的多元合作。具体表现为官民协作应急参与的处理方式，也就是政府、地方自治体、企业、非营利组织（NPO）、市民团体、专家等多元主体共同开展的“官民协作”，在危机治理过程中发挥了显著的积极作用。最后，相关的一些列措施有力推动了“自觉防灾社会”这一应急理念的构建。这些措施极为注重对全民综合参与型应急能力的大力培养，旨在使每个人都能将防灾减灾真正视为“属于自己的事情”，并且促使其由内而外地转化为一种自觉的行动。与此同时，还通过多种形式同步进行应急知识的广泛普及，积极组织应急演练，持续强化危机的科学预防工作。具体而言，编写应急防灾的教材、卡片以及指南等，充分利用各种节日来开展应急防灾知识的普及活动，组织相应的应急演练等；在强化危机科学预防方面，将短期预测与中长期预测紧密结合起来，不断加大对地震海啸预警系统的建设力度，从而为人们尽可能地争取到逃生的黄金时间。以上是值得我国借鉴与学习的方面。

五、结论

综上所述，日本在重大突发事件下对于民生保障的响应机制是基于应急管理办法而建设的。具体来说，主要通过健全规划体系、加强民生保障、加强应急演练、树立防灾意识等措施协同作用，相互配合、相互促进，从而使得该响应机制具有灾前预先性、灾中协同性、灾后广泛性三个重要特征。通过对东京在重大突发事件下的应急管理办法的研究分析，可知我国在社会各界的参与程度和应急物资管理上仍有待完善。在重大突发事件的应急处理办法上，中日皆任重而道远，以此为本的民生保障机制同样也需要持续不断完善与推进。

参考文献

[1] http://www.mem.gov.cn/xw/mtxx/202403/t20240314_481288.shtml,2024年5月30日检索浏览。

[2] 王德迅.日本危机管理体制机制的运行及其特点[J].日本学刊,2020(02):1-7.

[3] 戚本超,周达.东京的城市应急管理及对北京的启示[J].城市问题,2010(12):77-80.DOI:10.13239/j.bjsshkxy.cswt.2010.12.005.

[4] 蔡岩红. 到二〇二五年形成中国特色应急管理体制[N]. 法治日报,2022-02-18(005).DOI:10.28241/n.cnki.nfzrb.2022.000845.